OPINIE CONCURENTA LA CCR. Mona Pivniceru: „Dispozitiile sunt neconstitutionale insa pentru alte motive decat cele retinute” (Decizia 889/16.12.2015)

Curtea Constitutionala a dat publicitatii, vineri 12 februarie 2016, decizia nr. 889/16.12.2015 de admitere a obiectiei de neconstitutionalitate a dispozitiilor Legii privind aprobarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 21/2015 pentru modificarea si completarea Legii nr. 165/2013 privind masurile pentru finalizarea procesului de restituire, in natura sau prin echivalent, a imobilelor preluate in mod abuziv in perioada regimului comunist, obiectie formulata de Presedintele Romaniei.

Solutia a fost adoptata cu opinie separata din partea judecatorului Valer Dorneanu, in decizia instantei de contencios constitutional fiind retinuta insa si o opinie concurenta, formulata de judecatorul Mona Pivniceru (foto).

Opinia concurenta:

"1. In acord cu solutia adoptata - cu majoritate de voturi - prin Decizia nr.889 din 16 decembrie 2015, consideram ca dispozitiile articolului unic punctul 2 subpunctul 4 din Legea privind aprobarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr.21/2015 pentru modificarea si completarea Legii nr.165/2013 privind masurile pentru finalizarea procesului de restituire, in natura sau prin echivalent, a imobilelor preluate in mod abuziv in perioada regimului comunist in Romania sunt neconstitutionale in raport cu art.52 din Constitutie insa pentru alte motive decat cele retinute in decizia mentionata.

>>Decizia CCR nr. 889/16.12.2015

2. Potrivit art.17 alin.(1) si (5) din Legea nr.165/2013, Comisia Nationala pentru Compensarea Imobilelor [in continuare Comisia – sn] functioneaza in subordinea Cancelariei primului-ministru, structura fara personalitate juridica, parte a aparatului de lucru al Guvernului, conform art.1 alin.(1) lit.a) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr.25/2007, iar secretariatul Comisiei este asigurat de catre Autoritatea Nationala pentru Restituirea Proprietatilor. Conform art.2 alin.(1) lit.e) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr.25/2007 si art.3 pct.4 lit.f) din Legea nr.165/2013, Autoritatea Nationala pentru Restituirea Proprietatilor este organ de specialitate al administratiei publice centrale, cu personalitate juridica, aflata in subordinea Guvernului si finantata de la bugetul de stat.

3. Conform art.17 alin.(2) din Legea nr.165/2013, Comisia Nationala este formata din 11 membri, respectiv presedintele si vicepresedintii Autoritatii Nationale pentru Restituirea Proprietatilor; un reprezentant al Cancelariei Primului-Ministru; presedintele Agentiei Domeniilor Statului; un reprezentant al Departamentului pentru Relatii Interetnice din cadrul Secretariatului General al Guvernului; un reprezentant al Ministerului Agriculturii si Dezvoltarii Rurale; 2 reprezentanti ai Ministerului Justitiei si un reprezentant al Ministerului Afacerilor Interne; lucrarile Comisiei Nationale sunt conduse de presedintele Autoritatii Nationale pentru Restituirea Proprietatilor, care indeplineste si functia de presedinte al Comisiei Nationale [art.17 alin.(4)]. Numirea si inlocuirea membrilor Comisiei Nationale se fac prin decizie a prim-ministrului, cu exceptia presedintelui si vicepresedintilor Autoritatii Nationale pentru Restituirea Proprietatilor si presedintelui Agentiei Domeniilor Statului, iar membrii Comisiei beneficiaza de indemnizatie lunara reprezentand 50% din indemnizatia lunara a presedintelui Autoritatii Nationale pentru Restituirea Proprietatilor [art.19 din Legea nr.165/2013]. Sumele reprezentand indemnizatiile de care beneficiaza membrii Comisiei se acorda din bugetul fiecarei institutii care are reprezentanti in aceasta comisie [art.23 din Normele de aplicare a Legii nr.165/2013 privind masurile pentru finalizarea procesului de restituire, in natura sau prin echivalent, a imobilelor preluate in mod abuziv in perioada regimului comunist in Romania, aprobate prin Hotararea Guvernului nr.401/2013].

4. Notiunea de „conducator al autoritatii publice” nu este definita in cuprinsul Legii nr.554/2004, ea fiind folosita de legiuitor la art.13 alin.(4), art.24 alin.(3) si art.26 din legea mentionata. A revenit practicii judiciare sa stabileasca de la caz la caz persoana care intruneste aceasta calitate in functie de calificarea pe care o realizeaza legea in privinta sa si in functie de atributiile care ii revin raportat la punerea la dispozitie a actelor necesare solutionarii cauzelor/ executarea hotararilor judecatoresti, dupa caz. in ceea ce priveste presedintele Comisiei, in lipsa unui cadru normativ adecvat specificului activitatii acesteia, jurisprudenta constanta a instantelor judecatoresti a fost in sensul calificarii acestuia drept conducator al autoritatii publice atunci cand obiectul hotararii ce urma a fi executata era obligatia de a emite titlul de despagubire/ decizia privind compensarea in puncte, desi, in realitate, acesta nu are o putere de decizie proprie si unica in emiterea actului administrativ. Se constata ca legiuitorul a fost foarte atent in alegerea notiunilor pe care le foloseste in cuprinsul Legii nr.165/2013, presedintele Comisiei neputand fi calificat drept conducatorul autoritatii publice, cu toate consecintele pe care aceasta notiune le impune in planul raspunderii administrative, intrucat atributiile acestuia in aceasta calitate se limiteaza doar la convocarea sedintelor Comisiei si la comunicarea ordinii de zi a acesteia membrilor Comisiei [art.5 din Regulamentul privind organizarea si functionarea Comisiei Nationale pentru Compensarea Imobilelor, aprobat prin Decizia primului-ministru nr.249/2013], precum si la conducerea lucrarilor Comisiei [art.17 alin.(4) din Legea nr.165/2013]. Asadar, acesta are competente decizionale numai in privinta fixarii datei si a desfasurarii sedintei Comisiei, aspecte care, privite prin prisma sintagmei „conducator al autoritatii publice”, sunt mai degraba aspecte colaterale/ tangentiale/ tehnice ce nu vizeaza plenitudinea continutului acesteia, respectiv existenta unei relatii de autoritate.

5. Titlul de despagubire/ decizia privind compensarea in puncte este emis de un organ colegial, fara ca membrii acestuia sa isi desfasoare activitatea sub directia, supravegherea si autoritatea presedintelui Comisiei; membrii Comisiei, chiar daca presteaza activitate in cadrul acesteia, apartin de alte autoritati publice, cu o configurare juridica distincta, sunt numiti prin decizie a primului-ministru, sunt remunerati din bugetele autoritatilor de care apartin, presedintele Comisiei neavand la dispozitie masuri de constrangere administrativa sau disciplinara in privinta acestora. Faptul ca presedintele Comisiei semneaza deciziile acesteia [art.18 alin.(2) din Legea nr.165/2013] nu inseamna ca ele sunt emise de acesta si ca, in consecinta, ar avea un drept propriu de apreciere in privinta acestora; semnarea certifica faptul ca in sedinta Comisiei s-a aprobat emiterea deciziei de compensare in puncte, asadar, ea reprezinta o operatiune tehnica ce atesta adoptarea unei decizii de catre Comisie. Or, din simpla certificare a deciziei luate/ dosarului aprobat nu poate fi trasa concluzia irefragabila in sensul ca acesta este conducatorul autoritatii publice pentru ca, in acest fel, s-ar intelege ca autoritatea publica a emis actul ca urmare a aprobarii acestuia de catre presedintele Comisiei.

6. Este adevarat ca raspunderea reglementata de art.24 din Legea contenciosului administrativ nr.554/2004 este una care nu tine cont de culpa conducatorului autoritatii publice, insa, aplicarea acestui text legal se poate realiza numai in ipoteza existentei unui subiect de drept calificat ca atare prin prisma atributiilor pe care le are. Or, in cazul de fata nu se poate afirma ca presedintele Comisiei indeplineste atribuitii care l-ar califica drept conducator al autoritatii publice respective.

7. Potrivit art.7 din Regulamentul privind organizarea si functionarea Comisiei Nationale pentru Compensarea Imobilelor, aprobat prin Decizia primului-ministru nr.249/2013, Comisia este reprezentata in instanta prin persoane din cadrul Secretariatului Comisiei Nationale, desemnate de catre presedintele Autoritatii Nationale pentru Restituirea Proprietatilor. Asadar, Comisia – neavand personalitate juridica – nu este reprezentata in instanta prin conducatorul lucrarilor Comisiei, ci de Secretariatul sau tehnic; chiar daca persoana este aceeasi (conducatorul lucrarilor Comisiei/ presedintele Autoritatii Nationale pentru Restituirea Proprietatilor - organul care asigura secretariatul tehnic al Comisiei), este vorba de autoritati publice cu o configuratie juridica distincta, neputandu-se face o confuziune intre acestea.

8. Avand in vedere cele anterior expuse, se constata ca este cel putin discutabila, daca nu chiar gresita, calificarea conducatorului lucrarilor Comisiei drept conducatorul autoritatii publice, neexistand o congruenta si o echivalenta juridica intre cele doua notiuni. incercarea Curtii de a converti practica instantelor judecatoresti intr-un criteriu de constitutionalitate si a plasa, prin insusi acest fapt, actiunea legiuitorului in afara cadrului constitutional este, de asemenea, discutabila.

9. in consecinta, se constata ca, pentru a da curs acestei realitati normative, asadar, nu celei jurisprudentiale, legiuitorul nu trebuia nici macar sa reglementeze o derogare de la prevederile art.24 din Legea contenciosului administrativ nr.554/2004, ci trebuia sa precizeze, avand in vedere competentele conducatorului lucrarilor Comisiei, caracterul colegial al Comisiei, componenta eterogena a acestuia si independenta decizionala a membrilor acesteia, sfera persoanelor care devin subiect pasiv al amenzii, respectiv membrii Comisiei.

10. Se retine ca in domeniul contenciosului administrativ raportat la executarea hotararilor judecatoresti nu poate fi acceptata o lipsa totala de raspundere a persoanelor care exercita atributii de putere publica in virtutea calitatii pe care o detin. De aceea, legiuitorul nu poate exonera de raspundere persoana fizica ce detine calitatea de conducator al autoritatii publice; insa, atunci cand o asemenea persoana nu poate fi calificata ca atare, avand in vedere competentele acestuia, caracterul colegial al organului, componenta eterogena a acestuia si independenta membrilor acestuia in luarea deciziilor, legiuitorul este obligat sa stabileasca aceasta raspundere in sarcina membrilor organului colegial. Aceasta este singura limita de care legiuitorul trebuie sa tina cont in virtutea exigentelor care rezulta din art.52 din Constitutie; in schimb, cu privire la jurisprudenta instantelor judecatoresti, se constata ca aceasta nu este izvor de drept, ea fiind aplicabila numai atat timp cat izvorul de drept primar – legea – subzista (a se vedea mutatis mutandis Decizia nr.1601 din 9 decembrie 2010, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.91 din 4 februarie 2011), iar legiuitorul, atunci cand adopta/ abroga/ modifica/ completeaza un act normativ nu este tinut, in maniera stabilita prin decizia Curtii, de o atare jurisprudenta.

11. Pentru considerentele mai sus expuse, consideram ca, prin decizia pronuntata, Curtea ar fi trebuit sa constate caracterul intemeiat al criticii de neconstitutionalitate prin raportare la art.52 din Constitutie cu motivarea ca legea astfel adoptata, raspunzand punctual unei practici judiciare cel putin discutabile, in loc sa stabileasca din punct de vedere normativ subiectele de drept ce pot fi sanctionate prin amenda, raportat la specificul activitatii Comisiei, a eliminat, de fapt, un remediu judiciar in privinta punerii in executare a hotararilor judecatoresti pronuntate in domeniul contenciosului administrativ.

Judecator,

prof. univ. dr. Mona-Maria Pivniceru".

sursa foto: ccr.ro