Presedintele refuza indeplinirea rolului constitutional

1. Problema definirii formei de guvernamant a Romaniei, respectiv a tipului de regim republican adoptat de Constitutia Romaniei, creste in importanta odata cu proliferarea controverselor inter-institutionale. Acestea sunt supuse spre solutionare Curtii Constitutionale care, trebuie mereu reamintit, nu face parte din puterea judecatoreasca, ci este o institutie eminamente politica, a carei obiectivitate minima incearca a fi garantata prin numirea membrilor sai de catre diferite institutii ale statului, echilibrul mai mult sau mai putin fragil, mai mult sau mai putin simetric al acestora reflectandu-se in deciziile ei; prin contractul social obligatorii dar nu si sacrosancte.

---

Iata de ce este necesara o opinie stiintifica care sa raspunda la intrebarea „ce fel de republica este Romania?”. Aceasta nu exprima o simpla curiozitate teoretica, ci sintetizeaza conflictul de competente intre institutiile create de Constitutie si nevoia solutionarii sale in conformitate cu interesul national, astfel cum a fost reflectat in logica legii noastre fundamentale….

…Sub imperiul acestor constatari a fost elaborat prezentul studiu, acoperind trei arii: a) cea a definirii doctrinale a termenilor generali; b) cea a recursului la interpretarea istorica si teleologica; c) cea a evaluarii directe a textelor constitutionale in corelare, astfel incat sa se pastreze coerenta logica a legii fundamentale. Concluzia generala este: Romania este o republica parlamentara….

2. Unii au adus ca argument pentru a sustine caracterul semiprezidential al regimului republican romanesc faptul ca Presedintele este ales de intregul popor, prin vot direct si universal. In logica normala lucrurile stau insa invers: pentru modul de alegere se opteaza in functie de atributiile pe care legiuitorul constitutional doreste sa le incredinteze Presedintelui in ordinea constitutionala, iar nu invers, atributiile sa se fixeze in functie de modul de alegere pentru care s-a optat. (Calea se defineste in functie de destinatie si nu destinatia in functie de cale; dupa cum instrumentul se stabileste in functie de scop, iar nu scopul in functie de instrument.) ….

Nu poate fi schimbat continutul atributiilor definite si limitate expres de Constitutie (doar) in functie de modul in care s-au dobandit acele atributii. ….

Logica constitutionala are trei puncte de sprijin care trebuie corelate:

a) pe de o parte, atributiile pe care legiuitorul constitutional considera oportun sa le acorde Presedintelui in scopul de a asigura, in contextul intregii arhitecturi institutionale, buna guvernare a statului;

b) pe de alta parte, modalitatea alegerii Presedintelui, stabilita in functie de atributii, astfel incat, in exercitarea lor, Presedintele sa se bucure de o legitimitate politica suficienta, evitandu-se totodata eventualele blocaje politice in desemnarea lui (ceea ce se intampla uneori in cazul alegerii prin intermediul Parlamentului);

c) in fine, pe de a treia parte, garantiile de natura a limita excesul de putere si a sanctiona abuzul de atributii. Ultimile doua deriva din primele si nu invers….

Din alegerile directe nu rezulta o legitimitate egala pentru Presedinte si Parlament, intrucat in Parlament (chiar si in sistemele electorale cu liste uninominale) sunt reprezentate si optiunile minoritare, in timp ce Presedintele este ales doar ca urmare a unui vot majoritar (si acela de ciscumstanta / partial negativ in cazul alegerilor in doua tururi de scrutin), declaratia potrivit careia el este „presedintele tuturor cetatenilor” fiind adesea produsul unei retorici de circumstanta, corecta politic dar fara corespondent in realitate…

3. Orice politica tine de distributia si exercitarea puterii. Fara putere nu exista politica. La randul sau orice ordine depinde de raporturile de putere (prin care se exprima jocul de interese). Stabilirea pe cale normativa a raporturilor de putere dintre actorii instituţionali care reprezinta puterea executiva şi actorii instituţionali care reprezinta puterea legislativa, este de aceea esentiala pentru organizarea puterii politice in stat, a statului ca forma de guvernare disciplinata prin lege….

Sustinatorii tezei semiprezidentialismului au identificat mai multe argumente normative (cuprinse in textele constitutionale) care ar dovedi ca puterea executiva in Romania este, chipurile, bicefala, adica are doi conducatori: Presedintele si Primul Ministru. Aceasta ar atesta caracterul semiprezidential al guvernarii statului, chiar daca se admite ca el este „atenuat”.

Iata „argumentele”, impreuna cu comentariile noastre:

a) Atat Parlamentul, cat şi Preşedintele sunt aleşi prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat, fiind organe reprezentative la nivel naţional. Doar Parlamentul este, insa, organ reprezentativ suprem al poporului roman. (art.61.1.)

b) Dreptul Preşedintelui de a dizolva Parlamentul presupune indeplinirea cumulativa a nu mai puţin de şase condiţii obiective. Aceste conditii definesc, insa, o situatie de blocaj politic (imposibilitatea formarii Guvernului) pe care Presedintele nu are cum si de ce sa o aprecieze subiectiv. El poate numai constata situatia, procedand in consecinta la aplicarea unei proceduri cu caracter tehnic. in exercitiul acestei proceduri marja sa de apreciere politica este infima. Aceasta nu echivaleaza cu dreptul sefului statului de a dizolva Parlamentul existent in republicile semiprezidentiale.

c) Constituţia consacra doua forme de raspundere a Preşedintelui: raspunderea politica pentru fapte grave de incalcare a Constituţiei şi raspunderea penala pentru inalta tradare. Cea dintai este initiata de Parlament, ceea ce inseamna ca daca Presedintele nu poate dizolva Parlamentul, acesta din urma poate sa il suspende din functie pe Presedinte, declansand astfel procedura de demitere a lui.

d) Investitura Guvernului, deşi iniţiata şi finalizata de Preşedinte, presupune obligatoriu acordarea votului de incredere de catre Parlament. Cu alte cuvinte, majoritatea politica formata in Parlament este esenţiala pentru naşterea unui nou Guvern.

e) Guvernul in intregul lui şi fiecare membru, solidar cu ceilalţi membri, raspund politic numai in faţa Parlamentului.

f) Nu doar Preşedintele, ci şi fiecare Camera a Parlamentului poate cere urmarirea penala a membrilor Guvernului, pentru faptele savarşite in exerciţiul funcţiei lor, Preşedintele putand dispune doar suspendarea acestora din funcţie, daca s-a cerut urmarirea penala.

g) Preşedintele nu are drept de iniţiativa legislativa, aceasta aparţinand Guvernului, parlamentarilor sau unui numar de cetaţeni.

h) Refuzul Preşedintelui de a promulga o lege se poate exercita o singura data, dupa primirea acesteia. In aceasta situatie nu se poate vorbi de refuz, ci doar de un indemn la o reflectie suplimentara adresat legislativului, continut al „dreptului de a avertiza”.

i) Atribuţiile Preşedintelui in domeniul politicii externe şi al starilor excepţionale sunt condiţionate fie de intervenţia Guvernului, fie de cea a Parlamentului.

j) Decretele Preşedintelui (actele sale juridice) emise in exercitarea celor mai importante atribuţii ale sale trebuie contrasemnate de primul-ministru.

Toate aceste argumente, impreuna cu comentariile facute de noi, conduc la concluzia ca Presedintele Romaniei are puteri mai limitate chiar decat unii dintre presedintii republicilor parlamentare. Prin urmare, referirea la ele ar fi trebuit sa urmata de constatarea ca regimul de guvernare a Romaniei este unul „parlamentar consolidat” iar nu unul „semiprezidential atenuat”. Cat de atenuat? Atenuat pana la a fi de-a dreptul parlamentar?

In acest punct alte doua aspecte se cer mentionate. Pe de o parte, faptul ca in literatura romana de specialitate, la care ne-am referit si din care am citat, exista argumentari in favoarea „parlamentarizarii semiprezidentialismului”, dar nu si unele care sa probeze existenta punctului de la care pleaca parlamentarizarea, respectiv semiprezidentialismul. Ni se spune doar de ce caracterul semiprezidential al republicii este atenuat, nu si de ce republica are caracter semiprezidential.

Pe de alta parte, printre elementele de referinta la care se face apel spre a descrie atributiile Presedintelui si, plecand de la ele, natura regimului de guvernare, nu figureaza nici o trimitere la art. 80 (2) din Constitutie, respectiv la calitatea sa de mediator. Acest articol (unic in dreptul constitutional comparat) pare ca nu exista. De ce? Pentru ca referirea la el rastoarna complet, asa dupa cum vom arata mai departe, teza semiprezidentialismului.

4. ….Presedintele, potrivit Constitutiei, „reprezinta statul” (art 80.1), fara a se distinge planul intern de cel extern. Daca interpretarea ar fi fost riguroasa – nici restrictiva, nici extensiva – s-ar fi observat ca lipsa de distinctie intre planul intern si cel extern este graitoare si edificatoare. Intrucat Presedintele nu poate fi in acelasi timp si mandant si mandatar, si reprezentat si reprezentant, ceea ce ar face ca in calitate de mediator intre statul reprezentat chiar de el, si societate (art. 80.2), sa negocieze / medieze cu sine insusi, ori ca, in relatiile externe, sa isi dea mandat siesi pentru a-l reprezenta pe altul (statul), rezulta ca prin cuvantul „reprezinta” nu se poate intelege decat „simbolizeaza”, „personifica”, „infatiseaza”, „intruchipeaza”; toate acestea fiind sensuri cunoscute ale cuvantului cu pricina.

Cum natura reprezentarii nu se schimba cand este vorba de raporturile interne si cele externe, caci ubi lex non distinguit nec nos distinguere debemus, daca, prin absurd, ar fi adevarat ca Presedinte este protagonistul (in sensul de factor de decizie) politicii externe a Romaniei, pentru identitate de ratiune el ar trebui sa fie si protagonistul politicii interne (ceea ce ar inseamna ca asa cum Guvernul trebuie sa urmeze deciziile Presedintelui in materia politicii externe, la fel trebuie sa o faca si in politica interna), ceea ce ar insemna ca:

i. Guvernul nu mai indeplineste programul aprobat de Parlament, ci instructiunile Presedintelui, care nu se afla sub controlul Parlamentului;

i.i. Guvernul raspunde politic fata de Parlament pentru indeplinirea instructiunilor date de altul;

i.i.i. chiar daca un Guvern este inlaturat prin votul de neincredere al Parlamentului, succesorul sau va aplica in continuare politica prezidentiala din cauza careia acel Guvern a fost demis, cenzura parlamentara nemaifiind politica, ci doar tehnica, manageriala. Aceasta ar califica Romania ca republica prezidentiala, si inca de tip absolutist.

De asemenea, daca intre Presedinte si stat ar exista un raport de mandat cu reprezentare, inseamna ca „reprezentantul”, adica Presedintele, a primit mandatul de la stat iar nu de la cetateni, adica nu de la societate. Dupa care el ar trebui sa medieze, potrivit art 80 (2), intre stat, pe care il reprezinta, si societatea, care l-a imputernicit. Adica, din nou sa isi execute obligatiile in cadrul unui raport stabilit cu el insusi. O asemenea lectura absurda, care nu poate fi pusa in sarcina unui legiuitor constitutional normal, nu poate fi evitata decat daca termenului „reprezinta” i se da intelesul atasat in toate Constitutiile republicilor democratice, de „simbolizeaza”. Presedintele nu are doua roluri cu valoare juridica egala, unul de „reprezentare” a uneia dintre partile la un raport juridic (statul roman) si unul de „mediere” intre partea pe care o reprezinta si altii (societatea), ci un statut ajuridic, cu efecte exclusiv psihopolitice, acela de „simbol” al intregului, si un statut cu continut juridic (drepturi si obligatii) in baza caruia are competenta de a „media” intre partile intregului pentru a mentine echilibrul politic si pacea sociala. Societatea tot din stat face parte, acesta fiind organizarea politica a societatii, materializata in si functionand prin institutiile statului. S-ar putea vorbi, eventual, si de doua roluri cu aceeasi natura ale Presedintelui, dar atunci unul este doar procedural (formal) si numai celalalt de fond.

5. …Deciziile CCR (Decizia CCR 683/2012, urmata de Decizia 784/2012 si Decizia 449/2013 si altele) adauga la Constitutie, nesubordonandu-se „principiilor, valorilor și exigențelor constituționale”, ci adaptand textele la interesele politice ale momentului responsabile de tansionarea relatiilor intre autoritatile publice. …O fac afirmand, printre altele, ca Presedintele „are competenta de a angaja Romania”, cand el nu o are decat pe aceea de a o reprezenta.

…Nici sustinatorii opiniilor majoritare, nici adeptii celor minoritare, nici partizanii „semiprezidentialismului atenuat” nici fidelii „parlamentarismului rationalizat”, nu fac apel spre a spune ce fel de regim de guvernamant are Romania la dispozitiile art. 80 (2) din Constitutie, avand titlul „Rolul Presedintelui” si fiind, astfel, sediul principal al materiei cu privire la esenta statutului acestuia, anume statutul de mediator.

Presedintele Romaniei are un rol care il include intr-un sistem de institutii cu atributii distincte, in care atributia sa principala este de reprezentare (in sens formal-simbolic) si mediere (art 80.1. si 80.2.), la care se adauga alte atributii expres prevazute de Constitutie, a caror natura si ale caror limite se stabilesc in asa fel incat sa fie compatibile cu rolul principal si sa asigure echilibrul, coerenta si eficienta intregului regim / sistem de guvernare….

… Nefacand parte din niciuna dintre puterile statului (si astfel neputand fi sef al executivului), Presedintele nu intra in sistemul de control reciproc al acestora. Un astfel de control asupra exercitarii functiei prezidentiale nu este nici necesar intrucat :

a) atunci cand prin semnatura sa investeste cu putere executorie manifestarile de vointa ale legislativului (legile) sau ale executivului (tratatele internationale negociate de guvern) nu aproba, ci doar autentifica si oficializeaza.

b) atunci cand refuza promulgarea actelor normative, ratificarea angajamentelor internationale sau consacrarea deciziilor administrative (ex. desemnarea unor ministri sau propunerile de numire a sefilor principalelor parchete), nu decide, ci avertizeaza declansand doar o procedura de reflectie limitata, spre a nu fi abuziva, la o singura incercare.

c) atunci cand participa la sesiunile anumitor institutii (ex. CSM) sau ale structurilor de coordonare inter-institutionala (ex. CSAT) nu (le) conduce, ci doar (le) prezideaza (asigura ordinea si disciplina sedintei). De aceea Presedintele nu poate fi demis pentru exercitarea defectuoasa a functiilor sale (asa cum poate fi demis Guvernul prin motiune de cenzura), ci numai pentru incalcarea Constitutiei prin depasirea competentelor conferite de ea, respectiv prin asumarea unui rol neatribuit lui, sau prin refuzul exercitarii competentelor ce ii revin….

6. O persoana / institutie cu rol de mediator intre cele trei puteri ale statului (legislativa, executiva si judecatoreasca), nu are cum apartine vreuneia dintre acestea; deci, nici celei executive.

Orice competenta conferita de Constitutie Presedintelui trebuie interpretata in asa fel incat sa fie compatibila cu calitatea sa principala de mediator si cu statutul sau de persoana aflata in afara executivului (ca, de altfel, si in afara celorlalte puteri ale statului)….

…Legile care au extins aceste atributii sunt neconstitutionale si oricum nu schimba caracterul parlamentar al republicii. In mare parte sunt si inoperante, intrucat incalcarea lor de catre titularii constitutionali ai puterii legislative si executive (Parlamentul si Guvernul) nu poate fi sanctionata. (Faptul s-a vadit, spre exemplu, cu ocazia crizei legate de mutarea ambasadei Romaniei in Israel la Ierusalim sau al votului Romaniei in Consiliul pentru afaceri externe al UE impotriva declaratiei de condamnare a recunoasterii Ierusalimului drept capitala a Israelului de catre SUA. Presedintele nu a putut reactiona decat solicitand consultari, asa cum constitutional putea cere un moderator.)…

7. A prezida (o sedinta, un for) nu inseamna a decide sau a conduce. De aceea, Guvernul (si nimeni altcineva, inclusiv autoritatea judecatoreasca) nu se poate apara de raspundere in fata Parlamentului invocand hotararile Consiliului Suprem pentru Apararea tarii (CSAT).

Faptul ca CSAT a devenit din sistem de coordonare si colaborare a unor institutii lipsite de un conducator comun, un al doilea Guvern si chiar Parlament al tarii, cu caracter semiocult, nu este vina Constitutiei, ci consecinta violarii ei, in litera si spirit. Este vorba de acelasi tip de viol care a condus la decesul “Presedintelui-mediator” si la nasterea “Presedintelui-jucator”…

Desi, spre deosebire de Premier, este ales direct, Presedintele nu poate face nimic in domeniul politicii externe (art.91), al celei de aparare (art.92), al celei de ordine publica si siguranta nationala (art.93) precum si al decorarilor, avansarilor in grade militare si numirilor (art.94) fara acordul Guvernului si, dupa caz, aprobarea Parlamentului.

Legitimitatea si autoritatea par a fi in dezechilibru dar faptul este explicabil prin aceea ca Presedintele este legitimat numai pentru executarea unui mandat de mediator. Acesta si numai acesta figureaza la articolul „Rolul Presedintelui”, restul fiind aplicatii speciale ale acelui rol in domenii limitate. Este concluzia la care ajungem inclusiv prin interpretarea sistematica a Constitutiei. Chiar daca norma speciala deroga de la cea generala, acestea nu pot intra in contradictie. Este imposibil ca Presedintele sa primeasca atributii speciale care sa il puna in conflict de interese cu rolul sau principal, impidicandu-l sa isi indeplineasca atributiile generale. …

8. …Legiuitorul constitutional nu i-a dat Curtii Constitutionale competenta de a pronunta o hotarare transanta in cazul conflictelor juridice cu caracter constitutional, asa cum se intampla in cazul neconstitutionalitatii legilor, intrucat el a avut in minte un alt mecanism pentru solutinarea conflictelor constitutionale intre institutiile statului. Dupa constatarea motivata a Curtii, intervine medierea – Presedintele mediator – care aduce la dialog puterile in conflict si faciliteaza solutii de compromis. Cu legitimitatea data prin alegerea sa directa si cu o reputatie nestirbita de implicarea in disputele partizane, Presedintele are mari posibilitati de a solutiona disputa, evitandu-se ajungerea la solutia radicala a motiunii de cenzura (si aceea iluzorie cata vreme Guvernul se bucura de sustinerea majoritatii parlamentare) sau a suspendarii Presedintelui (traumatizanta din punct de vedere psihopolitic).

Inmultirea si perpetuarea conflictelor constitutionale intre puterile statului (in special intre autoritatea judecatoreasca si Guvern) sunt tocmai rezultatul absentei din joc a Presedintelui-mediator. Presedintele-jucator, in conditiile unei Constitutii oferind garantii de stabilitate caracteristice republicii parlamentare, nu face decat sa amplifice conflictele si sa alimenteze instabilitatea politica subsecventa lor.

Competentele unei Curti Constitutionale intr-un regim parlamentar sunt insuficiente pentru a rezolva conflictele constitutionale ivite intr-un regime (semi)prezidential. Nu Constitutia este insa gresita; gresesc cei care o aplica.

Asadar, neputand garanta colaborarea protagonistilor in cadrul executivului bicefal, este preferabil sa nu mai punem problema colaborarii, renuntand la un mecanism utopic dependent exclusiv de atitudinea subiectiva a detinatorilor puterii, pentru a recurge la mecanismul de „checks and balancies”, adica de separare si limitare reciproca a unor puteri monocefale, care se controleaza reciproc de maniera obiectiva prin contraponderi, cu plasa de siguranta a binomului Curte Constitutionala – Presedinte mediator. Acesta este sensul actualei Constitutii a Romaniei….

9. Cum se explica legenda „republicii semiprezidentiale”? O legenda oferind alibiul „erorii comune” unei adevarate lovituri de stat perlate prin care democratia republicana s-a convertit in democratie „controlata” sau „iliberala” – nume alternativ al oligarhiei…

Erorile stiintifice au ratacit elita, cele mediatice au intoxicat masa…

…„Daca Presedintele este ales prin vot universal direct inseamna ca republica ar fi semiprezidentiala; daca republica ar fi semiprezidentiala, inseamna ca executivul este bicefal; daca executivul este bicefal, inseamna ca in procesul decizional Presedintele ar avea precedenta intrucat este ales direct, in timp ce primul ministru / Guvernul este ales indirect.” Premisa semiprezidentialismului ar fi deci, alegerea directa a Presedintelui, iar consecinta, bicefalismul executivului. In aceasta cheie ni se cere sa citim si interpretam toate atributiile / competentele specifice date de Constitutie in anumite domenii concrete Presedintelui. Iata un rationament, poate seducator prin claritate si simplitate dar care nu rezista in lumina interpretarii textelor constitutionale de o maniera corelata, care sa permita aplicarea deplina si necontradictorie a fiecaruia dintre ele; respectiv sa nu il puna pe Presedinte in situatia ca exercitand o competenta sa nu o mai poata exercita pe alta. Ceea ce se intampla atunci cand sustinand ca Presedintele este decident, elimini posibilitatea de a mai arbitra intre decidentii ale caror puteri, in mod normal, se limiteaza reciproc; afirmand ca este jucator, il descalifici ca mediator; insistand ca este una dintre puterile in echilibru, ii negi capacitatea de a fi garantul echilibrului la care recurgi in ultima instanta, atunci cand echilibrul se strica si mecanismele de autoreglare nu mai functioneaza. De fapt, cuvantul „mediator” este cheia; cheia in care trebuie definite atributiile Presedintelui si raporturile lui cu statul si societatea.

Impasul constitutional actual, avandu-si o cauza si in nerespectarea caracterului parlamentar al regimului de guvernamant al statului, ameninta stabilitatea si securitatea Romaniei. Contracararea acestei amenintari presupune restabilirea ordinii constitutionale prin revenirea la Constitutia din 1991 (modificata in 2003), adica la „republica parlamentara”.

Pe acest drum un pas esential este acela al revizuirii deciziilor Curtii Constitutionale care au adoptat semiprezidentialismul romanesc ca pe o axioma, urmat de reconstitutionalizarea legilor care in timp au consacrat o conceptie (semi)prezidentialista. Desi modificarea jurisprudentei constitutionale nu este un lucru usor de acceptat din punctul de vedere al principiului stabilitatii juridice, nici o norma de drept nu i se opune iar pretul platit in cazul mentinerii actualelor interpretari este cu mult mai mare decat cel al modificarii lor si al revenirii la normalitate si coerenta constitutionala.