Motivarea CCR privind starea de urgenta - "Nu poate sa deroge"

Lumea Juridica prezinta Decizia 152/2020 a Curtii Constitutionale privind solutionarea exceptiei de neconstitutionalitate a prevederilor art.9, art.14 lit.c/1)-f) si ale art.28 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr.1/1999 privind regimul starii de asediu si regimul starii de urgenta si a ordonantei de urgenta, in ansamblul sau, precum si a Ordonantei de urgenta a Guvernului nr.34/2020 pentru modificarea si completarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr.1/1999 privind regimul starii de asediu si regimul starii de urgenta, in ansamblul sau, exceptie ridicata direct de Avocatul Poporului.


In urma dezbaterilor, CCR a respins exceptia de neconstitutionalitate formulata de Avocatul Poporului si a constatat ca dispozitiile art.14 lit.c/1)-f) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr.1 /1999 privind regimul starii de asediu si regimul starii de urgenta, precum si ordonanta de urgenta, in ansamblul sau, sunt constitutionale in raport cu criticile formulat.

 A admis exceptia de neconstitutionalitate formulata si a constat ca dispozitiile art. 28 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr.1/1999 privind regimul starii de asediu si regimul starii de urgenta sunt neconstitutionale.

A admis exceptia de neconstitutionalitate si a constatat ca Ordonanta de urgenta a Guvernului nr.34/2020 pentru modificarea si completarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 1/1999 privind regimul starii de asediu si regimul starii de urgenta este neconstitutionala, in ansamblul sau.

Extras din decizia CCR:

"Analiza criticilor de neconstitutionalitate extrinseca.

O prima critica de neconstitutionalitate extrinseca vizeaza posibilitatea Presedintelui Romaniei sa legifereze prin decretul de instituire a starii de urgenta in domenii pentru care Legea fundamentala cere interventia legiuitorului primar sau a celui delegat, cu incalcarea principiului separatiei puterilor in stat, prin modificarea unor legi organice si prin restrangerea efectiva a exercitiului unor drepturi fundamentale: dreptul la libera circulatie, dreptul la munca, dreptul la invatatura, accesul liber la justitie, dreptul la greva, dreptul la viata intima, familiala si privata, libertatea intrunirilor, dreptul la libera circulatie, libertatea economica. (...)

Dispozitiile art.4 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr.1/1999 prevad posibilitatea ca, pe durata starii de asediu sau a starii de urgenta, exercitiul unor drepturi si al unor libertati fundamentale sa fie restrans (cu exceptia celor prevazute la art.32 din ordonanta de urgenta, norma care interzice limitarea dreptului la viata, cu exceptia cazurilor cand decesul este rezultatul unor acte licite de razboi, tortura si pedepsele ori tratamentele inumane sau degradante, condamnarea pentru infractiuni neprevazute ca atare, potrivit dreptului national sau international, precum si restrangerea accesului liber la justitie), dar numai in masura in care situatia o cere si cu respectarea art.53 din Constitutie.

Potrivit normei constitutionale, exercitiul unor drepturi sau al unor libertati poate fi restrans numai prin lege si numai daca se impune, dupa caz, pentru: apararea securitatii nationale, a ordinii, a sanatatii ori a moralei publice, a drepturilor si a libertatilor cetatenilor; desfasurarea instructiei penale; prevenirea consecintelor unei calamitati naturale, ale unui dezastru ori ale unui sinistru deosebit de grav.

Restrangerea poate fi dispusa numai daca este necesara intr-o societate democratica. Masura trebuie sa fie proportionala cu situatia care a determinat-o (care este aceeasi cu cea care a determinat instituirea starii de urgenta), sa fie aplicata in mod nediscriminatoriu si fara a aduce atingere existentei dreptului sau a libertatii.

De asemenea, art.5 din acelasi act normativ consacra caracterul temporar al celor doua stari extraordinare, stabilind ca starea de asediu se poate institui pe o perioada de cel mult 60 de zile, iar starea de urgenta, pe o perioada de cel mult 30 de zile. (...)

Avand in vedere natura juridica a actului, Curtea retine ca acesta nu poate decat sa organizeze executarea, respectiv sa puna in aplicare, prin raportare la situatia de fapt existenta, dispozitiile de reglementare primara care statueaza cu privire la regimul juridic al starii de urgenta, si anume Ordonanta de urgenta a Guvernului nr.1/1999. Cu alte cuvinte, decretul prin care se instituie starea de urgenta este un act administrativ normativ, subsecvent legii, prin care se stabilesc in concret masurile de prima urgenta care urmeaza a fi luate, precum si drepturile si libertatile fundamentale al caror exercitiu urmeaza a fi restrans.

Odata stabilita natura juridica a decretului si pozitia sa in ierarhia actelor normative care consacra materia starii de urgenta, apare evident faptul ca atat masurile care urmeaza a fi luate, cat si restrangerea exercitiului drepturilor si libertatilor fundamentale nu sunt reglementate de Presedintele Romaniei, ci sunt prevazute de legea a carei executare cade in sarcina acestei autoritati publice.

Ca atare, transpunand normele legale, prin actul administrativ de aplicare a legii, Presedintele nu face decat sa identifice acele masuri de prima urgenta, prevazute de lege, dar care sunt adaptate situatiei concrete care a generat starea exceptionala, precum si acele drepturi si libertati fundamentale al caror exercitiu urmeaza a fi restrans pe durata starii de urgenta. Avand in vedere forta juridica inferioara legii, decretul Presedintelui nu poate sa deroge, sa se substituie sau sa adauge la lege, deci nu poate contine norme de reglementare primara. Este incontestabil faptul ca legislatia care prevede regimul juridic al unor situatii de criza ce impun luarea unor masuri exceptionale presupune un grad mai sporit de generalitate fata de legislatia aplicabila in perioada de normalitate, tocmai pentru ca particularitatile situatiei de criza sunt abaterea de la normal (exceptionalitatea) si imprevizibilitatea pericolului grav care vizeaza atat societatea in ansamblul sau, cat si fiecare individ in parte.

Cu toate acestea, generalitatea normei primare nu poate fi atenuata prin acte infralegale care sa completeze cadrul normativ existent. De aceea, decretul Presedintelui va cuprinde doar masurile care organizeaza executarea dispozitiilor legale si particularizeaza si adapteaza respectivele dispozitii la situatia de fapt existenta, la domeniile de activitate esentiale pentru gestionarea situatiei care a generat instituirea starii de urgenta, fara a se abate (prin modificari sau completari) de la cadrul circumscris prin normele cu putere de lege. (...)

Analizand criticile de neconstitutionalitate formulate, Curtea retine ca Avocatul Poporului critica Ordonanta de urgenta a Guvernului nr.1/1999 din perspectiva posibilitatii pe care o ofera Presedintelui Romaniei de a reglementa, prin decretul de instituire a starii de urgenta, in domenii pentru care Legea fundamentala cere interventia legiuitorului, respectiv modificarea cadrului normativ primar existent si restrangerea exercitiului drepturilor fundamentale.

Analizand dispozitiile Ordonantei de urgenta a Guvernului nr.1/1999, Curtea observa ca nu exista nicio norma legala care sa constituie temeiul expres al unei atare prerogative a Presedintelui. Ordonanta de urgenta se limiteaza sa stabileasca, asa cum s-a aratat mai sus, continutul decretului prezidential [art.14], la emiterea acestuia Presedintele fiind obligat sa respecte dispozitiile legale care constituie regimul juridic al starii de urgenta.

Astfel, in ceea ce priveste: indicarea motivelor care au impus instituirea starii – Presedintele trebuie sa demonstreze ca situatia de criza se circumscrie ipotezelor prevazute de art.1-3 din ordonanta de urgenta; indicarea zonei in care se instituie – Presedintele are obligatia de a delimita teritoriul asupra caruia actioneaza pericolul grav, actual sau iminent; stabilirea perioadei pentru care se instituie starea de urgenta – aceasta trebuie circumscrisa termenelor prevazute de art.5 din ordonanta de urgenta; desemnarea autoritatilor militare si civile pentru executarea prevederilor decretului si stabilirea competentelor acestora – Presedintele are obligatia de a desemna autoritatile stabilite conform art.7, art.17-19 din ordonanta de urgenta; luarea masurilor de prima urgenta – masurile care se pot dispune pe durata starii de urgenta sunt stabilite de art.26 din ordonanta de urgenta, astfel ca masurile de prima urgenta pe care le poate adopta Presedintele prin decretul de instituire a starii de urgenta se circumscriu normei legale; identificarea drepturilor si a libertatilor fundamentale al caror exercitiu se restrange – posibilitatea restrangerii exercitiului drepturilor si al libertatilor fundamentale este prevazuta de art.4 din ordonanta de urgenta, Presedintele avand sarcina ca, in functie de particularitatile situatiei de criza, sa determine care dintre drepturile sau libertatile fundamentale sunt vizate, astfel ca impunerea masurilor exceptionale le afecteaza; alte prevederi, daca se considera necesare – prevederi, altele decat cele referitoare la aspectele mentionate in prealabil si pe care Presedintele le apreciaza oportune, dar care sunt circumscrise situatiei care determina adoptarea lor, in executarea legii.

Avand in vedere cadrul legal analizat, Curtea constata ca acesta stabileste in mod riguros limitele in care Presedintele poate sa actioneze, neexistand dispozitii echivoce cu privire la caracterul de act administrativ de punere in executare a legii a decretului Presedintelui. (...)


Pe de alta parte, insa, Curtea observa ca printre masurile de prima urgenta Presedintele a dispus, de exemplu, achizitionarea directa de catre autoritatile publice centrale si entitatile juridice in care statul este actionar majoritar de materiale si echipamente necesare combaterii epidemiei [art.10 din anexa nr.2, intitulata Masuri de prima urgenta cu aplicabilitate directa, la Decretul nr.195 din 16 martie 2020], plafonarea preturilor la medicamente si aparatura medicala, la alimentele de stricta necesitate si la serviciile de utilitate publica [art.15 din anexa], suspendarea din functiile de conducere a conducatorilor unitatilor sanitare, directiilor de sanatate publica, caselor de asigurari de sanatate, serviciilor de ambulanta, precum si autoritatilor si institutiilor publice centrale si locale cu atributii in domeniul asistentei si protectiei sociale, indiferent de statutul lor, cu posibilitatea ca persoanele desemnate sa exercite temporar aceste functii sa nu fie functionari publici [art.19 din anexa], transferuri intre bugetele Ministerului Sanatatii si al Fondului national unic de asigurari sociale de sanatate [art.20 din anexa], faptul ca prevederile Legii nr.19/2020 privind acordarea unor zile libere parintilor pentru supravegherea copiilor, in situatia inchiderii temporare a unitatilor de invatamant, nu se aplica angajatilor sistemului national de aparare, angajatilor din penitenciare, personalului din unitatile sanitare publice si altor categorii stabilite prin ordin al ministrului afacerilor interne, al ministrului economiei, energiei si mediului de afaceri, si al ministrului transporturilor, infrastructurii si comunicatiilor, dupa caz [art.32 din anexa], derogarea de la prevederile Ordonantei de urgenta a Guvernului nr.111/2010 privind concediul si indemnizatia lunara pentru cresterea copiilor, persoana indreptatita pastrandu-si stimulentul de insertie in situatia pierderii locului de munca drepturmare a efectelor epidemiei COVID-19 [art.37 din anexa], neinceperea cursului prescriptiilor si termenelor de decadere de orice fel, iar, daca au inceput sa curga, suspendarea lor, dispozitiile art.2.532 pct.9 teza a II-a din Legea nr.287/2009 privind Codul civil sau alte dispozitii legale contrare nefiind aplicabile [art.41 din anexa], continuarea activitatii instantelor judecatoresti doar in cauzele de urgenta deosebita, caz in care pot fixa termene scurte, inclusiv de la o zi la alta sau chiar in aceeasi zi [art.42 alin.(1) si (2) din anexa], suspendarea de plin drept a cauzelor civile fara a fi necesara efectuarea vreunui act de procedura in acest scop [art.42 alin.(6) din anexa], intreruperea termenele de exercitare a cailor de atac [art.42 alin.(7) din anexa], limitarea activitatii de urmarire penala si cea a judecatorilor de drepturi si libertati [art.43 alin.(1)], suspendarea de drept a proceselor penale aflate in curs pe rolul instantelor de judecata, inclusiv a celor aflate in procedura in camera preliminara [art.43 alin.(2)], stabilirea atributiilor Ministerului Afacerilor Externe [art.48].

Aceste dispozitii, pe care Presedintele le-a apreciat drept 'masuri de prima urgenta cu aplicabilitate directa', nu sunt prevazute de art.26 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr.1/1999 si constituie, in mod expres [art.32, art.37, art.41] sau implicit, derogari de la legislatia in vigoare la momentul instituirii starii de urgenta.

Presedintele a dispus, pe de o parte, suspendarea sau neaplicarea unor dispozitii legale sau, pe de alta parte, modificarea si completarea unor legi, dispozitiile sale avand impact asupra unor drepturi si libertati fundamentale (dreptul la munca, libertatea economica, accesul liber la justitie etc.).

Or, in acest context, Curtea apreciaza ca se impun a fi precizate cateva aspecte de ordin constitutional. In primul rand, daca legiuitorul constituant ar fi considerat ca prin decret, ca act administrativ normativ, Presedintele, ca autoritate executiva, poate adopta norme cu putere de lege in perioada starii de urgenta sau de asediu, ar fi prevazut in mod expres aceasta delegare legislativa, asa cum a reglementat prin art.115 in cazul autoritatii executive a Guvernului. In al doilea rand, legiuitorul constituant a prevazut expres in norma-cadru privind masurile exceptionale – art.93 alin.(2) ca 'Daca Parlamentul nu se afla in sesiune, el se convoaca de drept in cel mult 48 de ore de la instituirea starii de asediu sau a starii de urgenta si functioneaza pe toata durata acestora'.

Ratiunea obligarii Parlamentului, prin Constitutie, sa functioneze pe toata durata declararii starii de asediu sau a starii de urgenta este tocmai aceea de a crea posibilitatea interventiei legislative in regim de urgenta, in orice domeniu pe care situatia de criza il afecteaza, inclusiv si mai ales atunci cand este vizata restrangerea exercitiului unor drepturi si al unor libertati fundamentale. Continuitatea in plan legislativ a Parlamentului asigura luarea masurilor exceptionale impuse de situatia de criza, in conditiile in care restrangerea drepturilor si a libertatilor nu se poate realiza decat prin lege, astfel cum rezulta din interpretarea coroborata a dispozitiilor art.53 si ale art.115 alin.(6) din Constitutie.


Astfel, norma constitutionala constituie o garantie impotriva eventualelor excese sau abuzuri ale autoritatilor publice executive, Parlamentul, ca organ reprezentativ suprem al poporului, actionand ca un garant al drepturilor si al libertatilor cetatenilor.

 In al treilea rand, existenta unei stari de asediu sau de urgenta se incadreaza per se in ipoteza de incidenta a prevederilor art.115 alin.(4) din Constitutie, care permit Guvernului sa adopte ordonante de urgenta 'numai in situatii extraordinare'.

>>Decizia CCR