INALTA CURTE, DECIZIE PE SESIZAREA PROCURORULUI GENERAL - “Nu inseamna ca dreptul de creanta al beneficiarului titlului executoriu impotriva unei institutii publice este afectat in substanta sa”

Inalta Curte de Casatie si Justitie a fost investita prin sesizarea procurorului general al Parchetului de pe langa Inalta Curte de Casatie si Justitie cu recursul in interesul legii in materie civila ce vizeaza urmatoarea problema de drept: "Interpretarea si aplicarea dispozitiilor art. 1 alin. (2) din Ordonanta Guvernului nr. 22/2002 privind executarea obligatiilor de plata ale institutiilor publice, stabilite prin titluri executorii, aprobata cu completari prin Legea nr. 288/2002, cu modificarile si completarile ulterioare, si ale art. 781 alin. (5) lit. c) din Codul de procedura civila [fost art. 452 alin. (2) lit. c) din Codul de procedura civila de la 1865], in ceea ce priveste executarea silita prin poprire a sumelor destinate platii drepturilor salariale, aflate in conturi deschise la unitatile de trezorerie si societati bancare".

Judecatori:

Corina-Alina Corbu - presedintele Inaltei Curti de Casatie si Justitie - presedintele completului
Laura-Mihaela Ivanovici - presedintele Sectiei I civile
Marian Buda - presedintele Sectiei a II-a civile
Denisa Angelica Stanisor - presedintele Sectiei de contencios administrativ si fiscal
Daniel Gradinaru - presedintele Sectiei penale
Cristina Trutescu - judecator la Sectia I civila
Nina Ecaterina Grigoras - judecator la Sectia I civila
Andreia Liana Constanda - judecator la Sectia I civila
Aurelia Rusu - judecator la Sectia I civila
Simona Gina Pietreanu - judecator la Sectia I civila
Beatrice Ioana Nestor - judecator la Sectia I civila
Lavinia Dascalu - judecator la Sectia I civila
Alina Iuliana Tuca - judecator la Sectia I civila
Iulia Manuela Cirnu - judecator la Sectia a II-a civila
Roxana Popa - judecator la Sectia a II-a civila
Carmen Tranica Teau - judecator la Sectia a II-a civila
Cosmin Horia Mihaianu - judecator la Sectia a II-a civila
Diana Manole - judecator la Sectia a II-a civila
Elisabeta Rosu - judecator la Sectia a II-a civila
Virginia Florentina Dumineca - judecator la Sectia a II-a civila
Petronela Iulia Nitu - judecator la Sectia a II-a civila
Gabriel Viziru - judecator la Sectia de contencios administrativ si fiscal
Emilia Claudia Visoiu - judecator la Sectia de contencios administrativ si fiscal
Mirela Sorina Popescu - judecator la Sectia penala
Anca Madalina Alexandrescu - judecator la Sectia penala


Minuta deciziei 1/2020:

“Admite recursul in interesul legii formulat de procurorul general al Parchetului de pe langa Inalta Curte de Casatie si Justitie si, in consecinta, stabileste ca:

    In interpretarea si aplicarea unitara a dispozitiilor art. 1 alin. (2) din Ordonanta Guvernului nr. 22/2002 privind executarea obligatiilor de plata ale institutiilor publice, stabilite prin titluri executorii, aprobata cu completari prin Legea nr. 288/2002, cu modificarile si completarile ulterioare, si art. 781 alin. (5) lit. c) din Codul de procedura civila [fost art. 452 alin. (2) lit. c) din Codul de procedura civila de la 1865], sumele destinate platii drepturilor salariale, aflate in conturi deschise la unitatile de trezorerie si societati bancare, nu pot face obiectul executarii silite prin poprire.

    Obligatorie, potrivit dispozitiilor art. 517 alin. (4) din Codul de procedura civila”.

Extras din decizia Inaltei Curti:

“Asa cum sustine si autorul sesizarii, rezolvarea problemei de drept se va face prin aplicarea conjugata a principiilor potrivit carora norma speciala se aplica cu prioritate fata de norma generala - specialia generalibus derogant [in conformitate cu art. 15 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare (Legea nr. 24/2000)], iar norma speciala anterioara nu poate fi modificata implicit de o norma generala ulterioara (art. 59 din Legea nr. 24/2000).

De asemenea, se constata ca art. 1 alin. (2) din Ordonanta Guvernului nr. 22/2002 a fost introdus prin art. IV pct. 1 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 4/2011 privind stabilirea unor masuri pentru reorganizarea Autoritatii pentru Valorificarea Activelor Statului si pentru executarea obligatiilor de plata ale institutiilor si autoritatilor publice stabilite prin titluri executorii, aprobata cu modificari prin Legea nr. 92/2011, iar acesta instituie un regim juridic unitar pentru aceasta categorie de sume, in care se incadreaza si cheltuielile de personal, adica platile cu titlu de salarii, care sunt exceptate de la executare, doar in ceea ce priveste institutiile publice, regimul juridic al acestor sume fiind acela al unei insesizabilitati absolute si nelimitate.

 La acea data era in vigoare art. 452 alin. (2) din Codul de procedura civila de la 1865, cu continutul mai sus enuntat.
 Odata cu intrarea in vigoare a actualului Cod de procedura civila, la data de 15 februarie 2013, art. 452 din Codul de procedura civila de la 1865 a fost transpus in art. 780 din noul Cod de procedura civila, renumerotat ulterior, devenind art. 781, singura modificare fata de textul anterior vizand durata exceptarii de la executare silita prin poprire a sumelor cu destinatia de salarii, in sensul ca acest termen a fost diminuat de la 6 luni, in vechea reglementare, la 3 luni, in noua reglementare.

Or, din moment ce, la data intrarii in vigoare a alin. (2) al art. 1 din Ordonanta Guvernului nr. 22/2002, exista deja in Codul de procedura civila un text general care interzicea executarea silita prin poprire a salariilor, fara distinctie, pentru o perioada de 6 luni, rezulta ca, si in raport cu noua reglementare (generala), vechea reglementare (speciala, aplicabila insa numai unei categorii speciale de debitori - institutii si autoritati publice) a fost conceputa si a pastrat caracterul de text special derogatoriu de la dreptul comun.

De altfel, asa cum rezulta din Expunerea de motive la Legea nr. 288/2002 prin care a fost aprobata Ordonanta Guvernului nr. 22/2002, prin adoptarea normei juridice de la art. 1 alin. (2) din Ordonanta Guvernului nr. 22/2002 s-a urmarit evitarea producerii unor situatii critice si perturbari in ceea ce priveste buna functionare a institutiilor publice, ca efect al popririi sumelor aflate in Trezoreria Statului, destinate indeplinirii atributiilor si obiectivelor legale pentru care au fost infiintate, inclusiv a celor de personal (cu referire si la regimul special al acestor sume reglementat de Legea nr. 72/1996 privind finantele publice, cu modificarile ulterioare, si de Legea nr. 189/1998 privind finantele publice locale, cu modificarile si completarile ulterioare), masura legislativa aleasa fiind derogarea de la textul general al art. 452 din Codul de procedura civila de la 1865, derogare care s-a mentinut si dupa intrarea in vigoare a Codului de procedura civila actual.

 Nu se poate sustine ca, odata cu intrarea in vigoare a noului Cod de procedura civila, norma juridica si-ar fi pierdut aceasta ratiune sau ca norma generala, mai noua, ar fi abrogat implicit norma speciala mai veche, intrucat textul cuprins initial in art. 780 din noul Cod de procedura civila (devenit art. 781) nu contine niciun element substantial de noutate fata de vechiul text (art. 452 din Codul de procedura civila de la 1865), ci doar reduce termenul de 6 luni la 3 luni, astfel incat norma cuprinsa in art. 1 alin. (2) din Ordonanta Guvernului nr. 22/2002 isi pastreaza pe deplin caracterul special, derogatoriu, precum si ratiunea si incidenta.

De asemenea, o atare concluzie rezulta si din faptul ca, desi prin dispozitiile art. 83 lit. k) din Legea nr. 76/2012 se prevede ca orice alte dispozitii contrare, chiar daca sunt cuprinse in legi speciale, se abroga la data intrarii in vigoare a Codului de procedura civila, dispozitiile art. 1 alin. (2) din Ordonanta Guvernului nr. 22/2002 au ramas in vigoare, dat fiind ca acestea privesc un domeniu specific de aplicare, destinat executarii (benevole si silite) a titlurilor executorii obtinute impotriva institutiilor si autoritatilor publice.

Asadar, Ordonanta Guvernului nr. 22/2002 consacra, in materia executarii creantelor fata de institutiile publice, un regim derogatoriu de la dreptul comun, atat prin aceea ca instituie restrictii in urmarirea fondurilor banesti ale acestora, cat si pentru ca limiteaza o atare urmarire exclusiv la fondurile banesti care nu sunt destinate acoperirii cheltuielilor de organizare si functionare si celor de personal.

Asa cum s-a aratat, exceptia instituita la art. 1 alin. (2) din Ordonanta Guvernului nr. 22/2002 are ca scop asigurarea posibilitatii de functionare a institutiilor si autoritatilor publice prin exceptarea de la executare a sumelor necesare organizarii si functionarii acestora, sume din care fac parte, astfel cum prevede expres textul de lege, salariile destinate personalului angajat, fiind evidenta imposibilitatea absoluta de functionare a aparatului statal in absenta personalului angajat.

Inserarea adverbului 'inclusiv' denota ca aceste cheltuieli sunt considerate de legiuitor ca facand parte dintre cele destinate organizarii si functionarii institutiilor publice si nu constituie o categorie distincta de acestea.
Asadar, din moment ce legiuitorul insusi a inteles sa excepteze absolut si nelimitat de la executare sumele destinate organizarii institutiilor si autoritatilor publice si a prevazut expres ca, din aceasta categorie, fac parte si salariile personalului angajat, inseamna ca toate aceste cheltuieli trebuie sa fie supuse unui regim juridic distinct si unitar, neexistand nicio ratiune pentru ca, in ceea ce priveste salariile, sa se aplice prevederile de la art. 781 alin. (5) lit. c) din Codul de procedura civila, iar in ce priveste celelalte cheltuieli destinate organizarii si functionarii autoritatilor si institutiilor publice sa se aplice dispozitiile art. 1 alin. (2) din Ordonanta Guvernului nr. 22/2002. Dimpotriva, textul din Ordonanta Guvernului nr. 22/2002 este un text special, care se aplica cu prioritate fata de dreptul comun.
 Caracterul insesizabil conferit de norma speciala se refera atat la executarea de bunavoie a titlurilor executorii detinute impotriva institutiilor publice, cat si la executarea silita, astfel ca nu exista distinctii privind regimul juridic sub aspect executional.

 Mai mult, Curtea Constitutionala, in jurisprudenta sa constanta, consacrata in cadrul controlului de constitutionalitate cu privire la dispozitiile Ordonantei Guvernului nr. 22/2002, a statuat ca dispozitiile acesteia sunt conforme Constitutiei Romaniei. (…)

In raport cu aceste considerente, nu se poate aprecia ca norma derogatorie de la dreptul comun, cuprinsa in art. 1 alin. (2) din Ordonanta Guvernului nr. 22/2002, ar reprezenta in realitate recunoasterea unei imunitati de executare silita a statului sau a autoritatilor acestuia, care ar permite debitorului sa se sustraga de la obligatiile care ii revin, deoarece creditorii beneficiari ai unor titluri executorii contra statului au la dispozitie pentru executarea silita toate celelalte modalitati de executare, iar insesizabilitatea reglementata de norma speciala este numai partiala, cu privire doar la acele sume cu afectatiune speciala 'destinate potrivit bugetului aprobat pentru acoperirea cheltuielilor de organizare si functionare, inclusiv a celor de personal, in scopul indeplinirii atributiilor si obiectivelor legale, pentru care au fost infiintate'.

Aceasta nu inseamna ca dreptul de creanta al beneficiarului titlului executoriu impotriva unei institutii publice este afectat in substanta sa, de vreme ce acesta poate proceda la executarea silita a altor sume decat acestea (prin poprire) sau a altor bunuri mobile ori imobile din patrimoniul institutiei publice debitoare.
Avand in vedere toate aceste considerente, se constata ca nu se poate proceda la executarea silita prin poprire a sumelor destinate platii drepturilor salariale, aflate in conturi deschise la unitatile de trezorerie si societati bancare".
>>Decizia Inaltei Curti