CCR: Sesizare de la presedintele Iohannis

Presedintele Romaniei Klaus Iohannis a facut, joi 14 iunie 2018, o noua sesizare la Curtea Constitutionala a Romaniei.

De aceasta data este vorba despre o sesizare de neconstitutionalitate in ceea ce priveste Legea pentru modificarea si completarea Legii nr. 161/2003 privind unele masuri pentru asigurarea transparentei in exercitarea demnitatilor publice, a functiilor publice si in mediul de afaceri, prevenirea si sanctionarea coruptiei.

In sesizarea adresata CCR, presedintele Romaniei sustine ca legea atacata incalca prevederile art. 1 alin. (3) si alin. (5) si ale art. 11 alin. (1) din Constitutia Romaniei.

Art. 1 alin. (3) din Constitutia Romaniei - “Romania este stat de drept, democratic si social, in care demnitatea omului, drepturile si libertatile cetatenilor, libera dezvoltare a personalitatii umane, dreptatea si pluralismul politic reprezinta valori supreme, in spiritul traditiilor democratice ale poporului roman si idealurilor Revolutiei din decembrie 1989, si sunt garantate”

Art. 1 alin. (3) din Constitutia Romaniei - “In Romania, respectarea Constitutiei, a suprematiei sale si a legilor este obligatorie”.

Art. 11 alin. (1) din Constitutia Romaniei - “Statul roman se obliga sa indeplineasca intocmai si cu buna-credinta obligatiile ce-i revin din tratatele la care este parte”.

Sesizarea trimisa CCR de presedintele Romaniei Klaus Iohannis:

“Sesizare de neconstitutionalitate asupra Legii pentru modificarea si completarea Legii nr. 161/2003 privind unele masuri pentru asigurarea transparentei in exercitarea demnitatilor publice, a functiilor publice si in mediul de afaceri, prevenirea si sanctionarea coruptiei

Legea pentru modificarea si completarea Legii nr. 161/2003 privind unele masuri pentru asigurarea transparentei in exercitarea demnitatilor publice, a functiilor publice si in mediul de afaceri, prevenirea si sanctionarea coruptiei vizeaza interventii legislative referitoare la conflictul de interese si la starea de incompatibilitate in ceea ce-i priveste pe alesii locali. Totodata, se stabileste regimul juridic al prescriptiei faptelor savarsite de persoanele aflate in exercitarea demnitatilor publice sau functiilor publice ce determina existenta conflictului de interese sau a starii de incompatibilitate. Prin continutul normativ, dispozitii ale legii mentionate contravin prevederilor art. 1 alin. (3) si alin. (5) si ale art. 11 alin. (1) din Constitutie, pentru motivele prezentate in cele ce urmeaza.

I. Prevederile art. unic pct. 2-3 din Legea pentru modificarea si completarea Legii nr. 161/2003 privind unele masuri pentru asigurarea transparentei in exercitarea demnitatilor publice, a functiilor publice si in mediul de afaceri, prevenirea si sanctionarea coruptiei incalca dispozitiile art. 1 alin. (3) si (5) si ale art. 11 alin. (1) din Constitutie

Astfel, la art. unic, pct. 2 al legii supuse controlului de constitutionalitate se modifica alin. (3) al art. 87 din Legea nr. 161/2003, in sensul introducerii posibilitatii pentru primarii si viceprimarii, precum si pentru primarul general si viceprimarii municipiului Bucuresti de a exercita functii in alte domenii de activitate din sectorul privat, care nu sunt in legatura directa cu atributiile exercitate ca primari sau viceprimari, primar general sau viceprimari ai municipiului Bucuresti. Totodata, la art. unic, pct. 3 al legii supuse controlului de constitutionalitate se completeaza art. 88 din Legea nr. 161/2003, cu un nou alineat, alin. (3), ce instituie posibilitatea pentru consilierii locali/judeteni de a exercita functii in alte domenii de activitate din sectorul privat, care nu sunt in legatura directa cu atributiile exercitate in calitate de consilieri locali sau consilieri judeteni, potrivit legii.

In ceea ce priveste incompatibilitatile stabilite prin Legea nr. 161/2003, in jurisprudenta Curtii Constitutionale s-a statuat ca acestea au rolul de a asigura indeplinirea cu neutralitate a mandatului de catre persoane care exercita o functie publica de autoritate, in deplina concordanta cu principiile impartialitatii, integritatii si transparentei. Incompatibilitatile nu constituie o restrangere a exercitiului unor drepturi si libertati, ci o garantie de natura sa confere o autoritate morala de necontestat persoanelor care exercita anumite mandate (Decizia nr. 304/2013).

In ceea ce priveste alesii locali, regimul incompatibilitatilor a fost supus in mai multe randuri controlului de constitutionalitate. Astfel, prin Decizia nr. 225/2011 Curtea Constitutionala a statuat ca incompatibilitatea stabilita prin dispozitiile legale criticate reprezinta o masura necesara pentru asigurarea transparentei in exercitarea functiilor publice si in mediul de afaceri, precum si pentru prevenirea si combaterea coruptiei, masura ce are ca scop garantarea exercitarii cu impartialitate a functiilor publice. De asemenea, prin Decizia nr. 1484/2011 si, respectiv prin Decizia nr. 396/2013, Curtea a statuat ca „instituirea unei astfel de reglementari este impusa de necesitatea asigurarii indeplinirii cu obiectivitate de catre persoanele care exercita o demnitate publica sau o functie publica de autoritate a atributiilor ce le revin potrivit Constitutiei, in deplina concordanta cu principiile impartialitatii, integritatii, transparentei deciziei si suprematiei interesului public.

Totodata, prin Decizia nr. 739/2014 si prin Decizia nr. 683/2015 instanta constitutionala a retinut ca ,,nu se poate indeplini o functie publica ce obliga la transparenta modului de utilizare si administrare a fondurilor publice, daca, in acelasi timp, o persoana este angrenata si in mediul de afaceri, intrucat cumularea celor doua functii ar putea duce la afectarea intereselor generale ale comunitatii si a principiilor care stau la baza statului de drept, iar prin aceasta incompatibilitate se instituie o garantie a exercitarii functiei publice in conditii de impartialitate si transparenta decizionala, obiectiv ce urmareste protejarea interesului public constand in apararea drepturilor si libertatilor cetatenilor ”. De asemenea, prin Decizia nr. 93/2015, Curtea a mai subliniat ca functiile publice care obliga la transparenta modului de utilizare si administrare a fondurilor publice sunt incompatibile cu functiile private, specifice mediului de afaceri, intrucat cumularea acestora ar putea duce la atingerea interesului public si a increderii cetatenilor in autoritatile administratiei publice.

in ceea ce priveste incompatibilitatea functiei de primar, viceprimar, primar general, viceprimar al municipiului Bucuresti, presedinte sau vicepresedinte al consiliului judetean cu anumite functii private, in jurisprudenta constitutionala s-a stabilit ca aceasta nu este o conditie de eligibilitate, iar inlaturarea ei depinde de vointa celui ales, care poate opta pentru una dintre cele doua calitati incompatibile. Astfel, prin Decizia nr. 739/2014 si Decizia nr. 640/2016, Curtea a mai stabilit ca nu se poate indeplini o functie publica care obliga la transparenta modului de utilizare si administrare a fondurilor publice, daca, in acelasi timp, o persoana este angrenata si in mediul de afaceri, intrucat cumularea celor doua functii ar putea duce la afectarea intereselor generale ale comunitatii si a principiilor care stau la baza statului de drept.

Asadar, scopul Legii nr. 161/2003, care instituie anumite incompatibilitati pentru functii si demnitati publice, este acela de a asigura impartialitatea, protejarea interesului social si evitarea conflictului de interese in exercitarea acestora. Astfel, se poate sustine ca prin eliminarea unor cazuri de incompatibilitate este inlaturata o garantie a exercitarii functiei publice cu impartialitate si departe de interese care ar putea sa impiedice realizarea sa exclusiv in interes public. Prin diminuarea standardelor de integritate si ignorarea jurisprudentei Curtii Constitutionale in materie, Legea pentru modificarea Legii nr. 161/2003 privind unele masuri pentru asigurarea transparentei in exercitarea demnitatilor publice, a functiilor publice si in mediul de afaceri, prevenirea si sanctionarea coruptiei contravine art. l alin. (3) din Constitutie.

Mai mult, in vederea combaterii fenomenului coruptiei, Romania a ratificat, prin Legea nr. 365/2004, Conventia Natiunilor Unite impotriva coruptiei, adoptata la New York la 31 octombrie 2003, care prevede ca fiecare stat parte elaboreaza si aplica sau are in vedere, conform principiilor fundamentale ale sistemului sau juridic, politici de prevenire a coruptiei eficiente si coordonate care favorizeaza participarea societatii si care reflecta principiile de stat de drept, buna gestiune a problemelor politice si bunurile publice, de integritate, transparenta si responsabilitate (art. 5 paragraful 1). Astfel, „fiecare stat parte trebuie sa incurajeze in mod special integritatea, cinstea si raspunderea agentilor publici, conform principiilor fundamentale ale sistemului sau juridic, sens in care va aplica, in cadrul propriilor sisteme institutionale si juridice, coduri sau norme de conduita pentru exercitarea corecta, onorabila si corespunzatoare a functiilor publice” (art. 8 paragrafele 1 si 2).

Dand eficienta dispozitiilor Conventiei, prin Decizia nr. 536/2016, Curtea a retinut ca exceptarea anumitor categorii de persoane care detin o functie publica de la anumite standarde de integritate poate reprezenta o incalcare a unor obligatii asumate prin tratate internationale care constituie garantii pentru protectia drepturilor si libertatilor cetatenilor, ca element al statului de drept.

Totodata, sintagma utilizata in cuprinsul art. 87 alin. (3) si art. 88 alin. (3), „in alte domenii de activitate din sectorul privat, care nu sunt in legatura directa cu atributiile exercitate” ca primari sau viceprimari, primar general sau viceprimari ai municipiului Bucuresti, consilieri locali sau consilieri judeteni, are o natura generica, nu este clara si previzibila, poate conduce la interpretari diferite si chiar practici diferite la nivelul administratiei publice locale, fiind dificil de identificat care anume ar putea fi, in fiecare caz in parte, acele alte domenii de activitate care nu sunt in legatura directa cu atributiile exercitate, ceea ce contravine art. 1 alin. (5) din Constitutie.

Potrivit jurisprudentei constante a Curtii Constitutionale, legea trebuie sa intruneasca cele trei cerinte de calitate care rezulta din art. 1 alin. (5) din Constitutie, respectiv: claritatea, precizia si previzibilitatea. Curtea a statuat ca respectarea legilor este obligatorie, insa nu se poate pretinde unui subiect de drept sa respecte o lege care nu este clara, precisa si previzibila, intrucat acesta nu isi poate adapta conduita in functie de ipoteza normativa a legii. De aceea, una dintre cerintele principiului respectarii legilor vizeaza calitatea actelor normative. Asadar, orice act normativ trebuie sa indeplineasca anumite conditii calitative, respectiv sa fie clar, precis si previzibil (in acest sens, cu titlu exemplificativ invocam Decizia nr. 1/2014 – par. 223-225, Decizia nr. 363/2015 – par. 16-20, Decizia nr. 603/2015 – par. 20-23, precum si Decizia nr. 405/2016 – par. 45,46 si par. 55). Prin urmare, legiuitorului ii revine obligatia ca, in actul de legiferare, indiferent de domeniul in care isi exercita aceasta competenta constitutionala, sa dea dovada de o atentie sporita in respectarea principiului claritatii si previzibilitatii legii. Curtea a stabilit ca cerinta de claritate a legii vizeaza caracterul neechivoc al obiectului reglementarii, cea de precizie se refera la exactitatea solutiei legislative alese si a limbajului folosit, in timp ce previzibilitatea legii priveste scopul si consecintele pe care le antreneaza (Decizia nr. 183/2014 – par. 23).

II. Prevederile art. unic pct. 4-5 din Legea pentru modificarea si completarea Legii nr. 161/2003 privind unele masuri pentru asigurarea transparentei in exercitarea demnitatilor publice, a functiilor publice si in mediul de afaceri, prevenirea si sanctionarea coruptiei - contravine dispozitiilor art. 1 alin. (5) din Constitutie

La art. unic, pct. 4 din legea criticata se completeaza art. 91 din Legea nr. 161/2003 cu un nou alineat, alin. (11). Astfel, „ starea de incompatibilitate dureaza pana la data incetarii de drept a mandatului in care alesul local a exercitat o functie sau o calitate incompatibila cu aceasta sau pana la data la care a incetat functia sau calitatea care a determinat starea de incompatibilitate”. La art. unic, pct. 5 se introduce in Legea nr. 161/2003 un nou articol, art. 116.1ce prevede ca „faptele savarsite de persoanele aflate in exercitarea demnitatilor publice sau functiilor publice ce determina existenta conflictului de interese sau a starii de incompatibilitate se prescriu in termen de 3 ani de la data savarsirii lor, in conformitate cu art. 2517 din Legea nr. 287/2009 privind Codul civil, republicata, cu modificarile ulterioare”.

Situatiile de incompatibilitate pentru alesii locali sunt reglementate in cuprinsul art. 87-90 din Legea nr. 161/2003, iar in cuprinsul art. 91 sunt reglementate momentele in care acestea pot interveni, respectiv: numai dupa validarea mandatului potrivit art. 91 alin. (l), teza I; in cazul prevazut la art. 88 alin. (2) numai dupa validarea celui de-al doilea mandat, respectiv dupa numirea sau angajarea alesului local, ulterior validarii mandatului, intr-o functie incompatibila cu cea de ales local potrivit art. 91 alin. (1), teza a II-a); in cazul prevazut la art. 89, respectiv in situatia in care alesul local are si calitatea de actionar semnificativ la o societate comerciala infiintata de consiliul local, respectiv de consiliul judetean, incompatibilitatea cu calitatea de ales local intervine la data la care alesul local, sotul sau ruda de gradul I a acestuia devin actionari, potrivit art. 91 alin. (2).

Fata de aceste dispozitii, norma nou introdusa la art. unic, pct. 4 al legii criticate este lipsita de logica normativa, iar dispozitia de la pct. 5 creeaza un paralelism legislativ, incompatibil cu cerintele impuse de prevederile art. 1 alin. (5) din Constitutie. Astfel, in oricare dintre ipotezele normative expuse anterior, starea de incompatibilitate este sanctionabila in baza Legii nr. 176/2010, care reprezinta sediul materiei pentru procedura de evaluare specifica a conflictelor de interese si a incompatibilitatilor. Potrivit art. 11 alin. (l) din Legea nr. 176/2010, „activitatea de evaluare a declaratiei de avere, a datelor si a informatiilor privind averea existenta, precum si a modificarilor patrimoniale intervenite existente in perioada exercitarii functiilor ori demnitatilor publice, precum si cea de evaluare a conflictelor de interese si a incompatibilitatilor se efectueaza atat pe durata exercitarii functiilor ori demnitatilor publice, cat si in decursul a 3 ani dupa incetarea acestora”. In temeiul alin. (2) al aceluiasi articol, „activitatea ce se efectueaza pe durata prevazuta la alin. (1) consta in evaluarea declaratiei de avere, a datelor si a informatiilor privind averea existenta, precum si a modificarilor patrimoniale intervenite, a conflictelor de interese sau a incompatibilitatilor, exclusiv pentru perioada exercitarii functiilor sau demnitatilor publice”. Reglementarea preconizata prin introducerea art. 116.1 in Legea nr. 161/2003 conduce la imposibilitatea Agentiei Nationale de Integritate - institutie cu competenta unica in materie, urmata de confirmarea/infirmarea instantelor de judecata - sa mai evalueze si sa sanctioneze nerespectarea regimului juridic al incompatibilitatilor si al conflictelor de interese.

Curtea Constitutionala a retinut ca importanta si necesitatea reglementarilor in materia combaterii coruptiei si promovarii integritatii in sectorul public, in cadrul sistemului normativ national, sunt cunoscute si acceptate, aceste reglementari reprezentand raspunsul la o cerinta reala a societatii romanesti si o componenta de baza a dialogului Romaniei cu partenerii sai europeni, in cadrul procesului de evaluare a modului de indeplinire a obligatiilor asumate de aceasta ca stat membru al Uniunii Europene (Decizia nr. 1.412/2008 sau Decizia nr. 1.082/2009). Curtea a statuat, printre altele, ca din ratiuni de prevenire a faptelor de coruptie de catre anumite categorii de personal, anume individualizat, legiuitorul este liber sa instituie in sarcina acestora obligatii suplimentare, tocmai in considerarea activitatii pe care acesta o desfasoara, activitate de o anumita natura si importanta sociala.

In acord cu jurisprudenta Curtii Constitutionale, apreciem ca scopul initial urmarit de catre legiuitor - respectiv acela de a asigura integritatea mandatului alesilor locali, inclusiv prin inlaturarea tuturor celor care dovedesc dispret fata de lege si valorile comunitatii - este puternic afectat prin modificarea legislativa preconizata, care lipseste de eficienta lupta impotriva coruptiei la nivelul administratiei locale, precum si cadrul legislativ in materie de integritate (Decizia nr. 536/2016). Modificarile propuse nu sunt insotite de dispozitii care sa inlature confuzia in raport cu legea aplicabila in materia procedurii de constatare a starilor de incompatibilitate ori conflict de interese in cazul alesilor locali si al persoanelor care exercita functii de demnitate publica si totodata, creeaza premisele pentru lipsirea de finalitate a procedurii reglementate in cuprinsul legii speciale. Aceasta concluzie privind caracterul general al Legii nr. 161/2003 in raport cu legea speciala, Legea nr. 144/2007 este intarita si de considerentele Curtii Constitutionale exprimate in continutul Deciziei nr. 104/2018, prin care a fost admisa obiectia de neconstitutionalitate a dispozitiilor Legii pentru modificarea Legii nr. 161/2003 privind unele masuri pentru asigurarea transparentei in exercitarea demnitatilor publice, a functiilor publice si in mediul de afaceri, prevenirea si sanctionarea coruptiei.

Prin dispozitia art. 116.1 din legea criticata se creeaza un paralelism legislativ cu reglementarea existenta in cuprinsul Legii nr. 144/2007 privind infiintarea, organizarea si functionarea Agentiei Nationale de Integritate, precum si pentru modificarea si completarea altor acte normative (art. 11), ceea ce este de natura sa conduca la constatarea incalcarii art. 1 alin. (5) din Constitutia Romaniei, in componenta sa de calitate a legii.

Totodata, prin stabilirea momentului de la care incepe sa curga termenul de prescriptie de 3 ani, respectiv „de la data savarsirii” faptelor ce determina existenta conflictului de interese sau a starii de incompatibilitate, in conformitate cu art. 2517 din Legea nr. 287/2009 privind Codul civil, norma este impredictibila sub cel putin doua aspecte, ceea ce contravine art. 1 alin. (5) din legea fundamentala, in componenta privind calitatea normei.

Astfel, pe de o parte daca legiuitorul a inteles sa faca trimitere la termenul general de prescriptie de 3 ani din art. 2517 din Codul civil, potrivit regimului general, prescriptia ar trebui sa inceapa sa curga de la data cand titularul dreptului la actiune a cunoscut sau, dupa imprejurari, trebuia sa cunoasca nasterea lui, in conformitate cu art. 2523 din acelasi act normativ. De altfel, neclaritatea vizeaza incidenta regimului general al prescriptiei extinctive in ansamblul sau, asa cum acesta este reglementat in Cartea a VI-a „despre prescriptia extinctiva, decadere si calculul termenelor” din Codul Civil, aspect deosebit de important de lamurit, mai ales din perspectiva identificarii actului intrerupator al acestui termen de prescriptie.

Pe de alta parte, intrucat starea de incompatibilitate presupune o fapta continua pe care chiar legiuitorul la art. unic, pct. 4 din legea criticata o consacra, in sensul ca „starea de incompatibilitate dureaza pana la data incetarii de drept a mandatului in care alesul local a exercitat o functie sau o calitate incompatibila cu aceasta sau pana la data la care a incetat functia sau calitatea care a determinat starea de incompatibilitate”, notiunea de „data savarsirii” este neclara, cu consecinta aplicarii neunitare in practica.

In considerarea argumentelor expuse, va solicit sa admiteti sesizarea de neconstitutionalitate si sa constatati ca Legea pentru modificarea si completarea Legii nr. 161/2003 privind unele masuri pentru asigurarea transparentei in exercitarea demnitatilor publice, a functiilor publice si in mediul de afaceri, prevenirea si sanctionarea coruptiei este neconstitutionala”.