CCR a publicat motivarea deciziei privind obligativitatea introducerii pragului la abuz in serviciu (Motivarea)

Curtea Constitutionala a dat publicitatii, miercuri 21 iunie 2017, motivarea in cazul deciziei din 6 iunie 2017, in care a stabilit ca legiuitorul are obligatia de a introduce pragul la abuz in serviciu.

Iata un fragment din motivarea CCR:

”39. Cu privire la criticile aduse normelor incriminatoare ale infractiunii de abuz in serviciu, dupa ce a constatat constitutionalitatea acestora in masura in care prin sintagma 'indeplineste in mod defectuos' din cuprinsul lor se intelege 'indeplineste prin incalcarea legii', stabilind incidenta normei penale si, implicit, a raspunderii penale, numai cu privire la incalcari ale actelor de reglementare primara, Curtea a dezvoltat mai multe considerente in scopul delimitarii raspunderii penale de alte forme de raspundere juridica in functie de alte criterii decat cel al actului normativ incalcat.

40. In primul rand, plecand de la premisa ca Parlamentul este liber sa decida cu privire la politica penala a statului, in virtutea prevederilor art.61 alin.(1) din Constitutie, in calitate de unica autoritate legiuitoare a tarii, Curtea a retinut ca nu are competenta de a se implica in domeniul legiferarii si al politicii penale a statului, orice atitudine contrara constituind o imixtiune in competenta acestei autoritati constitutionale. Avand in vedere ca legiuitorul se afla intr-o pozitie care ii permite sa aprecieze, in functie de o serie de criterii, necesitatea unei anumite politici penale, acesta se bucura de o marja de apreciere destul de intinsa.

41. Insa, cu toate ca Parlamentul se bucura de o competenta exclusiva in reglementarea masurilor ce tin de politica penala a statului, aceasta competenta nu este absoluta in sensul excluderii exercitarii controlului de constitutionalitate asupra masurilor adoptate. Astfel, Curtea a constatat ca incriminarea/dezincriminarea unor fapte ori reconfigurarea elementelor constitutive ale unei infractiuni tin de marja de apreciere a legiuitorului, marja care nu este absoluta, ea fiind limitata de principiile, valorile si exigentele constitutionale. In acest sens, Curtea a statuat ca legiuitorul trebuie sa dozeze folosirea mijloacelor penale in functie de valoarea sociala ocrotita, Curtea putand cenzura optiunea legiuitorului numai daca aceasta contravine principiilor si exigentelor constitutionale (a se vedea, in acest sens, Decizia nr. 824 din 3 decembrie 2015, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 122 din 17 februarie 2016). De asemenea, Curtea a constatat ca, potrivit art. 1 alin. (5) din Legea fundamentala, respectarea Constitutiei este obligatorie, de unde rezulta ca Parlamentul nu isi poate exercita competenta de incriminare si de dezincriminare a unor fapte antisociale decat cu respectarea normelor si principiilor consacrate prin Constitutie (Decizia nr. 2 din 15 ianuarie 2014, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 71 din 29 ianuarie 2014).

42. Pe de alta parte, Curtea a retinut ca, in exercitarea competentei de legiferare in materie penala, legiuitorul trebuie sa tina seama de principiul potrivit caruia incriminarea unei fapte trebuie sa intervina ca ultim resort in protejarea unei valori sociale, ghidandu-se dupa principiul 'ultima ratio'. Cu alte cuvinte, Curtea a apreciat ca, in materie penala, acest principiu trebuie interpretat ca avand semnificatia ca legea penala este singura in masura sa atinga scopul urmarit (alte masuri de ordin civil, administrativ, etc. fiind improprii in realizarea acestui deziderat), iar nu ca avand semnificatia ca legea penala trebuie privita ca ultima masura aplicata din perspectiva cronologica. Mai mult, masurile adoptate de legiuitor pentru atingerea scopului urmarit trebuie sa fie adecvate, necesare si sa respecte un just echilibru intre interesul public si cel individual. Curtea a retinut ca din perspectiva principiului 'ultima ratio' in materie penala, nu este suficient sa se constate ca faptele incriminate aduc atingere valorii sociale ocrotite, ci aceasta atingere trebuie sa prezinte un anumit grad de intensitate, de gravitate, care sa justifice sanctiunea penala.

43. In continuare, Curtea a observat ca acest principiu este receptat in jurisprudenta curtilor constitutionale (Curtea Constitutionala a Lituaniei, Tribunalul Constitutional din Portugalia, Curtea Constitutionala a Ungariei), precum si in cuprinsul unor documente ale Comisiei europene pentru democratie prin drept (Comisia de la Venetia) sau ale altor entitati. Astfel, Curtea a retinut ca, la solicitarea Comisiei pentru afaceri juridice si drepturile omului din cadrul Adunarii Parlamentare a Consiliului Europei, Comisia de la Venetia a adoptat Raportul privind relatia dintre raspunderea politica si raspunderea penala a membrilor Guvernului, adoptat la cea de-a 94-a Sesiune Plenara (Venetia, 8-9 martie 2013). Curtea a constatat ca, in cadrul acestui raport, Comisia de la Venetia a considerat ca 'prevederile penale care interzic 'abuzul in serviciu', 'folosirea inadecvata a puterilor' si 'abuz de putere' sau infractiuni similare se gasesc in numeroase sisteme juridice europene, iar Comisia de la Venetia recunoaste ca poate exista necesitatea pentru asemenea clauze generale [...]. In acelasi timp, Comisia subliniaza ca asemenea prevederi penale generale sunt foarte problematice, atat cu privire la cerintele calitative ale art. 7 al CEDO, cat si la alte cerinte fundamentale conform principiului statului de drept, precum previzibilitatea si securitatea juridica, si releva, de asemenea, ca acestea sunt in mod special vulnerabile la manevre politice abuzive. Comisia de la Venetia considera ca prevederile penale nationale cu privire la 'abuzul in serviciu', 'abuz de putere' si expresii similare trebuie interpretate in sens restrans si aplicate la un nivel inalt, astfel incat sa poata fi invocate numai in cazuri in care fapta este de natura grava, cum ar fi, spre exemplu, infractiuni grave impotriva proceselor democratice nationale, incalcarea drepturilor fundamentale, subminarea impartialitatii administratiei publice s.a.m.d. [...]. Mai mult, trebuie impuse criterii suplimentare cum ar fi, spre exemplu, cerinta existentei intentiei sau neglijentei grave. Pentru cazurile de 'abuz in serviciu' sau 'abuz de putere' care implica interese economice, poate fi considerata adecvata cerinta unei intentii de castig personal, fie pentru persoana in cauza sau, de exemplu, pentru un partid politic. [...] In masura in care prevederile penale de 'abuz in serviciu' si 'abuz de putere' sunt invocate impotriva ministrilor pentru actiuni care sunt in principal de natura politica, atunci acest fapt trebuie facut ca ultima solutie (ultima ratio). Mai mult, nivelul sanctiunilor trebuie sa fie proportional cu infractiunea comisa si sa nu fie influentat de considerente si dezacorduri politice. Comisia de la Venetia apreciaza ca responsabilitatea de a nu folosi eronat prevederile privind 'abuzul in serviciu' impotriva fostilor sau actualilor ministri pentru motive politice tine atat de sistemul politic, cat si de procurorul general si instantele de judecata, indiferent daca ministrul este acuzat conform unor reguli speciale de acuzare sau unor proceduri penale ordinare'. Adunarea Parlamentara a Consiliului Europei, retinand cele expuse in Raportul Comisiei de la Venetia, a adoptat, in data de 28 iunie 2013, la cea de-a 27- a intalnire, Rezolutia nr. 1950(2013), in care: 'indeamna majoritatile aflate la putere din statele membre sa se abtina de a abuza de sistemul de justitie penala pentru persecutarea oponentilor politici; invita organismele legislative ale acelor state ale caror reglementari penale includ inca dispozitii generale referitoare la 'abuzul in serviciu' sa ia in considerare abrogarea sau reformularea unor astfel de dispozitii, in scopul de a limita domeniul lor de aplicare, in conformitate cu recomandarile Comisiei de la Venetia; invita autoritatile competente ale acelor state membre ale caror Constitutii prevad proceduri speciale de punere sub acuzare pentru raspunderea penala ministeriala de a se asigura ca acestea sunt interpretate si aplicate cu gradul de precautie si de retinere recomandate de Comisia de la Venetia'.

44. Totodata, Curtea a observat ca, in Comunicarea Comisiei catre Parlamentul European, Consiliu, Comitetul Economic si Social si Comitetul Regiunilor catre o politica a Uniunii Europene in materie penala: asigurarea punerii 20 in aplicare eficace a politicilor Uniunii Europene prin intermediul dreptului penal, COM/2011/0573, la pct. 2.2.1 - Necesitate si proportionalitate - dreptul penal ca masura de ultima instanta (ultima ratio) - se precizeaza ca 'anchetele si sanctiunile penale pot avea un impact semnificativ asupra drepturilor cetatenilor si au un efect stigmatizant. Prin urmare, dreptul penal trebuie sa ramana intotdeauna o masura la care se recurge in ultima instanta. Prin urmare, legiuitorul trebuie sa analizeze daca alte masuri decat cele de drept penal, de exemplu regimuri de sanctiuni de natura administrativa sau civila, nu ar putea asigura in mod suficient aplicarea politicii si daca dreptul penal ar putea aborda problemele mai eficace.'

45. Examinand dispozitiile legale interne referitoare la fapta de 'abuz in serviciu', Curtea a observat ca sfera subiectilor activi care pot savarsi infractiunea se circumscrie dispozitiilor art. 175 din Codul penal, aceasta fiind determinata de persoanele care au calitatea de functionari publici in sensul legii penale. De asemenea, Curtea a constatat ca, potrivit art. 308 alin. (1) din Codul penal, subiect activ al acestei infractiuni poate fi si orice persoana fizica, ce exercita, permanent ori temporar, cu sau fara o remuneratie, o insarcinare de orice natura in serviciul unei persoane fizice dintre cele prevazute la art. 175 alin. (2) din Codul penal ori in cadrul oricarei persoane juridice.

46. Pe de alta parte, Curtea a retinut ca infractiunea de abuz in serviciu este o infractiune de rezultat, urmarea imediata a savarsirii acestei fapte fiind cauzarea unei pagube ori a unei vatamari a drepturilor sau intereselor legitime ale unei persoane fizice sau ale unei persoane juridice. Curtea a constatat ca legiuitorul nu a reglementat un prag valoric al pagubei si nici o anumita intensitate a vatamarii, ceea ce a determinat instanta de contencios constitutional sa concluzioneze ca, indiferent de valoarea pagubei sau intensitatea vatamarii rezultate din comiterea faptei, daca sunt indeplinite si celelalte elemente constitutive, fapta poate fi calificata drept infractiune.

47. Mai mult, Curtea a observat ca notiunea de 'act', folosita de legiuitor in cuprinsul reglementarii infractiunii de abuz in serviciu, nu este circumstantiata la o anumita natura a acestuia. Astfel, aceasta notiune poate fi interpretata fie in sensul de act material realizat de o persoana, fie de act juridic normativ, definit ca izvorul de drept creat de organe ale autoritatii publice, investite cu competente normative (Parlament, Guvern, organe administrative locale), fie ca act al puterii judecatoresti. Din aceasta perspectiva, Curtea a constatat ca modalitatea de interpretare a notiunii de 'act' poate determina o aplicare a legii care, intr-o anumita masura, interfereaza cu proceduri judiciare reglementate de legiuitor in mod expres printr-o legislatie distincta de cea penala, cum ar fi procedura exceptiei de nelegalitate sau procedura cailor de atac impotriva hotararilor judecatoresti.

48. Avand in vedere cele expuse in prealabil, in prezent, orice actiune sau inactiune a persoanei care se circumscrie calitatilor cerute subiectului activ, indiferent de gravitatea faptei savarsite, poate intra in sfera normei de incriminare, constatare ce a determinat Curtea sa formuleze rezerve cu privire la modalitatea de exprimare a vointei legiuitorului cand a incriminat fapta de abuz in serviciu. Aceasta cu atat mai mult cu cat Curtea a constatat ca legiuitorul a identificat si reglementat la nivel legislativ extrapenal parghiile necesare inlaturarii consecintelor unor fapte care, desi, potrivit reglementarii actuale se pot circumscrie savarsirii infractiunii de abuz in serviciu, nu prezinta gradul de intensitate necesar aplicarii unei pedepse penale. Analizand comparativ reglementarea infractiunii de abuz in serviciu cu dispozitiile din Legea nr. 53/2003 - Codul muncii, din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 sau din Codul civil, ce instituie alte forme ale raspunderii decat cea penala, Curtea a retinut ca, desi nu sunt identice, acestea se aseamana intr-o masura care determina posibilitatea ca in cazul savarsirii unei fapte sa poata fi incidenta atat raspunderea penala, cat si alte forme de raspundere extrapenala, cum este cea disciplinara, administrativa sau civila. Aceasta este posibil, avand in vedere ca, astfel cum s-a aratat, legiuitorul nu a precizat necesitatea existentei unei anumite valori a pagubei sau a unei anumite intensitati a vatamarii rezultate din comiterea faptei.

49. In concluzie, Curtea a constatat ca sarcina aplicarii principiului 'ultima ratio' revine, pe de-o parte, legiuitorului, iar, pe de alta parte, organelor judiciare chemate sa aplice legea. Astfel, responsabilitatea de a reglementa si aplica, in acord cu principiul anterior mentionat, prevederile privind 'abuzul in serviciu', tine atat de autoritatea legiuitoare primara/delegata (Parlament/Guvern), cat si de organele judiciare (Ministerul Public si instantele judecatoresti).

50. Avand in vedere argumentele expuse, care au fost cuprinse in considerentele Deciziei nr.405 din 15 iunie 2016, Curtea apreciaza necesara formularea urmatoareler consideratii.

51. Potrivit dispozitiilor art. 147 alin. (4) din Constitutie, deciziile pronuntate de Curtea Constitutionala sunt general obligatorii si au putere numai pentru viitor, avand aceleasi efecte pentru toate autoritatile publice si toate subiectele individuale de drept. Decizia prin care Curtea Constitutionala, in exercitarea controlului concret, a posteriori, admite sesizarea de neconstitutionalitate este obligatorie si produce efecte erga omnes, determinand obligatia legiuitorului, potrivit art.147 alin.(1) din Constitutie, de a pune de acord prevederile neconstitutionale cu dispozitiile Legii fundamentale. Termenul in care trebuie indeplinita obligatia constitutionala este de 45 de zile, consecinta nerespectarii sale fiind incetarea efectelor juridice a dispozitiilor din legile sau ordonantele constatate ca fiind neconstitutionale in vigoare la data efectuarii controlului si suspendate de drept pe durata termenului constitutional.

52. Mai mult, in acord cu jurisprudenta sa, spre exemplu, Decizia Plenului Curtii Constitutionale nr. 1 din 17 ianuarie 1995, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 16 din 26 ianuarie 1995, sau Decizia nr. 414 din 14 aprilie 23 2010, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 291 din 4 mai 2010, autoritatea de lucru judecat ce insoteste actele jurisdictionale, deci si deciziile Curtii Constitutionale, se ataseaza nu numai dispozitivului, ci si considerentelor pe care se sprijina acesta. Solutia este aceeasi si pentru efectul general obligatoriu al deciziilor Curtii Constitutionale. Prin sintagma considerente pe care dispozitivul deciziei Curtii se sprijina se intelege ansamblul unitar de argumente, care prezentate intr-o succesiune logica realizeaza rationamentul juridic pe care se intemeiaza solutia pronuntata de Curte. Astfel, argumente autonome, de sine-statatoare, sau argumente multiple, coroborate, pot determina o constructie logico-juridica dupa structura premisa-demonstratie-concluzie. Cu alte cuvinte, considerentele unei decizii a Curtii Constitutionale cuprind analiza comparativa dintre textul legal criticat si norma constitutionala, procesul logic pornind de la situatia premisa (care implica, pe de o parte, analiza textului legal, si, pe de alta parte, analiza textului constitutional), realizand legaturi corelante, inferentiale (analiza raportului dintre cele doua norme) din care deriva o concluzie, consecinta analizei (solutia pronuntata de Curte). Aceasta structura este una unitara, coerenta, intregul ansamblu argumentativ constituind fundamentul concluziei finale, astfel incat nu poate fi acceptata teza potrivit careia in continutul unei decizii a Curtii ar putea exista considerente independente de rationamentul juridic care converge la solutia pronuntata si, implicit care nu ar imprumuta caracterul obligatoriu al dispozitivului actului jurisdictional. Prin urmare, intrucat toate considerentele din cuprinsul unei decizii sprijina dispozitivul acesteia, Curtea constata ca autoritatea de lucru judecat si caracterul obligatoriu al solutiei se rasfrange asupra tuturor considerentelor deciziei.

53. Tinand seama de cele expuse, Curtea retine ca, inca din data de 8 iulie 2016, data publicarii in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, a deciziei Curtii Constitutionale nr.405 din 15 iunie 2016, in sarcina legiuitorului primar sau delegat s-a nascut obligatia de a reglementa valoarea pagubei si gravitatea vatamarii rezultate din comiterea faptei de 'abuz in serviciu', cu aplicarea principiului 'ultima ratio', astfel cum acesta a fost dezvoltat in doctrina si jurisprudenta (inclusiv cea a Curtii Constitutionale). Dezvoltand rationamentul juridic pe care s-a intemeiat solutia pronuntata in decizia mentionata, Curtea a considerat ca delimitarea dintre diferitele forme de raspundere juridica si raspunderea penala nu poate avea drept unic criteriu tipul actului normativ incalcat in exercitarea atributiilor de serviciu, respectiv un act de reglementare primara (lege sau ordonanta a Guvernului) sau un act normativ administrativ, ci, dimpotriva, retinand posibilitatea ca in cazul savarsirii unei fapte prin incalcarea unei legi sau ordonante a Guvernului sa poata fi incidenta atat raspunderea penala, cat si alte forme de raspundere extrapenala, cum este cea disciplinara, administrativa sau civila, Curtea a retinut, drept criteriu suplimentar, gradul de intensitate necesar aplicarii unei pedepse penale, respectiv necesitatea existentei unei anumite valori a pagubei sau a unei anumite gravitati a vatamarii a drepturilor sau intereselor legitime rezultate din comiterea faptei.

54. De altfel, nu este prima data cand Curtea stabileste o astfel de legatura intre gravitatea faptei si incidenta raspunderii penale. In jurisprudenta sa, Curtea a statuat ca incriminarea/dezincriminarea unor fapte ori reconfigurarea elementelor constitutive ale unei infractiuni tin de marja de apreciere a legiuitorului, marja care nu este absoluta, ea fiind limitata de principiile, valorile si exigentele constitutionale. Prin reglementarea protectiei penale doar a faptelor care produc anumite consecinte, legiuitorul trebuie sa se plaseze in interiorul acestei marje, intrucat nicio dispozitie constitutionala nu obliga explicit/implicit la stabilirea unui standard de referinta care sa determine in mod automat incriminarea penala a oricarei vatamari aduse unei valori consacrate constitutional sau legal. In acest sens, prin Decizia nr.683 din 19 noiembrie 2014, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.47 din 20 ianuarie 2015, cu privire la solutia legislativa care a instituit pragul de peste 90 de 25 zile de spitalizare ale victimei unui accident de circulatie soldat cu vatamari corporale care atrage incidenta legii penale, cu consecinta dezincriminarii faptelor care au generat vatamari care au necesitat ingrijiri medicale sub acest prag, Curtea a retinut ca 'legiuitorul are indreptatirea de a plasa protectia constitutionala a valorii care nu intra sub incidenta penalului, in sfera raspunderii civile delictuale', deci, implicit, Curtea a acceptat teza potrivit careia incidenta raspunderii penale este conditionata de o anumita gravitate a faptei sau de un anumit nivel de afectare a valorii protejate prin norma penala.

55. In ceea ce priveste dispozitiile penale referitoare la fapta de 'abuz in serviciu', Curtea constata ca lipsa unor circumstantieri cu privire la determinarea unui anumit cuantum al pagubei ori a unei anume gravitati a vatamarii drepturilor sau intereselor legitime ale unei persoane fizice sau ale unei persoane juridice face dificila si, uneori, imposibila, delimitarea raspunderii penale de celelalte forme de raspundere juridica, cu consecinta deschiderii procedurilor de cercetare penala, trimitere in judecata si condamnare a persoanelor care, in exercitarea atributiilor de serviciu, cauzeaza o paguba ori o vatamare a drepturilor sau intereselor legitime ale unei persoane fizice sau ale unei persoane juridice, indiferent de valoarea pagubei sau de intensitatea vatamarii. Dispozitiile penale in vigoare sunt formulate in sens larg si in termeni vagi, ce determina un grad sporit de impredictibilitate, aspect problematic din perspectiva art.7 din Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale, precum si a altor cerinte fundamentale ale principiului statului de drept, aceasta redactare constituind premisa unor interpretari si aplicari arbitrare/aleatorii. O asemenea omisiune are relevanta constitutionala in cauza de fata [a se vedea si Decizia nr.503 din 20 aprilie 2010, Decizia nr.107 din 27 februarie 2014 sau Decizia nr.308 din 12 mai 2016, par.41, prin care Curtea a statuat ca 'omisiunea si imprecizia legislativa sunt cele care genereaza incalcarea dreptului fundamental pretins a fi incalcat'] pentru ca afecteaza 26 drepturi si libertati fundamentale ale persoanei impotriva careia se formuleaza o astfel acuzatie penala. In aceste conditii, Curtea, fiind tinuta de obligatia de a interpreta o dispozitie legala in sensul de a produce efecte si pentru a da, astfel, un sens constitutional acesteia [a se vedea in acest sens Decizia nr.223 din 13 martie 2012], considera necesara instituirea unui prag al pagubei si circumstantierea vatamarii produse prin comiterea faptei, elemente in functie de care sa se aprecieze incidenta sau nu a legii penale.

56. Data fiind natura omisiunii legislative relevate, Curtea Constitutionala nu are competenta de a complini acest viciu normativ, intrucat si-ar depasi atributiile legale, actionand in sfera exclusiva de competenta a legiuitorului primar sau delegat. Pe cale de consecinta, tinand seama de dispozitiile constitutionale ale art.142 alin.(1), potrivit carora 'Curtea Constitutionala este garantul suprematiei Constitutiei', si de cele ale art.1 alin.(5), potrivit carora, 'in Romania, respectarea [...] legilor este obligatorie', Curtea subliniaza ca legiuitorul are obligatia de a reglementa pragul valoric al pagubei si intensitatea vatamarii dreptului sau interesului legitim rezultate din comiterea faptei in cuprinsul normelor penale referitoare la infractiunea de abuz in serviciu, pasivitatea acestuia fiind de natura sa determine aparitia unor situatii de incoerenta si instabilitate, contrare principiului securitatii raporturilor juridice in componenta sa referitoare la claritatea si previzibilitatea legii”.

*Cititi aici integral motivarea CCR