Aprecieri critice si propuneri privind continutul juridic al infractiunii de abuz in serviciu

Abstract. Continutul juridic al infractiunii de abuz in serviciu, prevazuta la art. 297 alin. (1) C. pen., are un caracter foarte general (mentinut intr-o oarecare masura si dupa modificarea operata prin OUG nr. 13/2017), astfel ca in acesta pot sa fie incadrate toate faptele savarsite prin incalcarea atributiilor de serviciu, daca se produc urmarile aratate in norma de incriminare, indiferent de gravitatea lor ori a conditiilor in care au fost comise. Astfel, pana la o modificare legislativa corespunzatoare, ramane in sarcina organelor judiciare sa stabileasca ce categorii de fapte intra sau nu sub incidenta acestei incriminari - atribut care apartine insa, potrivit principiului separatiei puterilor in stat, numai organelor legiuitoare.

Cuvinte cheie: abuz in serviciu, continut juridic, impredictibil, aplicare neunitara, propuneri imbunatatire.

Introducere

Potrivit principiului legalitatii incriminarii, consacrat prin art. 1 din Codul penal, art. 5 din Constitutia Romaniei si art. 7 din Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale, normele de incriminare trebuie sa aiba un continut bine determinat (nullum crimen sine legea certa), adica sa descrie exact si complet faptele sanctionate, legiuitorul oferind astfel cea mai buna garantie a cunoasterii si respectarii legii.

Procedandu-se in acest fel s-ar evita implicarea excesiva, subiectivismul incert al organelor de aplicare a legii in stabilirea sferei faptelor carora li se pot aplica normele de incriminare - atribut care este de competenta exclusiva a puterii legislative.

De asemenea, pentru aplicarea unitara a legii tuturor destinatarilor, prevenindu-se arbitrariul judecatoresc, legea penala trebuie sa fie exacta, prin stabilirea limitelor de aplicare relativ la faptele concrete, impiedicand astfel instantele sa sanctioneze, in anumite cazuri, fapte care nu au fost explicit determinate in normele de incriminare - ceea ce ar crea garantii privind asigurarea respectarii principiului egalitatii juridice a cetatenilor, cat si a principiului nediscriminarii.

Numai cunoscand exact ceea ce este interzis, fiecare persoana poate sa-si dirijeze constient propriul comportament si poate avea garantia respectarii drepturilor si libertatilor sale, fara a exista pericolul sanctionarii pentru o fapta neavuta in vedere de legiuitor si care nu transpare in mod evident din norma de incriminare.

In practica au fost retinute insa, ca infractiuni, fapte care par sa se incadreze in continutul legal al unor norme de incriminare (neclare si cu caracter general), desi acestea nu prezentau pericolul social ori alte trasaturi specifice ilicitului penal (pentru unele fiind chiar prevazute sanctiuni disciplinare, contraventionale etc.).

Observatii privind continutul infractiunii de abuz in serviciu

Continutul juridic al infractiunii prev. la art. 297 alin. (1) C. pen., in formularea initiala, are caracter de maxima generalitate, fiind lipsit de claritate si previzibilitate, contrar principiului legalitatii incriminarii, astfel ca exista posibilitatea incadrarii in acest continut a oricarei fapte de neindeplinire a atributiilor de serviciu, ori de indeplinire defectuoasa, daca s-au produs urmarile prevazute in norma de incriminare, respectiv o paguba ori vatamarea drepturilor sau intereselor legitime ale unei persoane fizice sau ale unei persoane juridice, indiferent de cuantumul prejudiciului creat ori de importanta drepturilor incalcate si consecintele generate.

Practic, acest continut (determinat foarte general) a creat posibilitatea ca fiecare organ judiciar sa dobandeasca si ”atributii” de legiuitor, alegand, in mod diferit - potrivit pregatirii profesionale, conceptiilor sale etc. - ce fapte pot sa fie sanctionate ca abuz in serviciu, din nenumaratele incalcari care se incadreaza, formal, in definitia respectiva, intrucat aproape ca nu exista domeniu ori functionar care sa nu inregistreze (din diferite motive) o multitudine de incalcari ale atributiilor de serviciu, mai importante ori mai marunte – legea fiind astfel aplicata neunitar si discriminatoriu.

In continutul juridic al incriminarii analizate nu sunt prevazute suficiente conditii pe care sa le indeplineasca faptele concrete (nici repere sau limite, ori referiri la domeniile de activitate, la gravitatea incalcarilor sau la consecintele produse, si nici precizarea unor elemente subiective, cum ar fi: reaua-credinta, mobilul, scopul, intentia de frauda ori de a obtine foloase etc.), astfel ca in practica s-a creat posibilitatea unor interpretari libere, personale, din partea organelor judiciare, care au stabilit (in lipsa unor criterii clare, prestabilite de legiuitor) ce activitati prezinta pericolul social specific infractiunii - interpretari ce au avut ca rezultat angajarea raspunderii penale numai pentru anumite persoane si fapte (mai mult sau mai putin grave), in timp ce (si din cauza volumului de munca excesiv al organelor judiciare) alte mii de incalcari (chiar mai grave si comise cu rea-credinta), care s-ar incadra in aceeasi norma de incriminare, au ramas necercetate.

De altfel, si pentru faptele similare cercetate s-a creat o practica neunitara, unele organe judiciare retinand infractiunea de abuz in serviciu, in timp ce altele au dispus clasarea (achitarea), tocmai pentru ca formularea de maxima generalitate a normei de incriminare permite o interpretare necoerenta, neunitara.

In acelasi timp, tot din lipsa de precizie a normei de incriminare si in baza unor interpretari diferite, neghidate de conditii stricte de existenta, care trebuiau prevazute in continutul juridic al infractiunii, au fost sanctionate - ca fiind infractiuni de abuz in serviciu (ori neglijenta in serviciu) - si numeroase fapte care, potrivit altor acte normative (neidentificate ori neluate in seama de organele judiciare), constituie abateri disciplinare, contraventii, ori pentru care sunt prevazute alte remedii (ex. anularea contractului nelegal, contestarea la organul ierarhic superior, contenciosul administrativ etc.).

Lipsa de precizie a normei de incriminare a creat largi posibilitati de interpretare neunitara, chiar discriminatorie, nu numai de la o fapta la alta sau de la o persoana la alta, ci si de la o categorie profesionala la alta. Spre exemplu, din ratiuni mai greu de explicat, printr-o interpretare ”extensiva” si fara a se tine cont de lipsa intentiei frauduloase ori de reglementarile privind eroarea de fapt (cauza de neimputabilitate ce se aplica tuturor celorlalte persoane) etc., s-a format o practica destul de extinsa, potrivit careia mai multi notari au fost trasi la raspundere penala pentru abuz in serviciu (sau neglijenta in serviciu), cand au intocmit gresit un act (datorita interpretarii deficitare a legii ori cand numai organele judiciare au apreciat ca legea a fost aplicata gresit) sau cand notarii au confundat doua persoane (chiar daca erau frati gemeni) etc., desi pentru asemenea fapte, legea civila prevede alte sanctiuni, cum ar fi nulitatea actului si, eventual, raspunderea penala a persoanelor care au indus in eroare etc.

Daca, insa, fapte similare, ori mai grave au fost comise in alte domenii, cum ar fi spre exemplu, al justitiei, nu s-a pus vreodata problema retinerii infractiunii de abuz in serviciu (sau neglijenta in serviciu), nici chiar cand CEDO a stabilit ca s-au incalcat drepturile omului, ori cand au fost arestate persoane fara probe - care ulterior au fost achitate - sau cand au fost incarcerate, din eroare, alte persoane decat cele prevazute in mandatul de arestare ori de executare a pedepsei s.a.

Decizia nr. 405/2016 a Curtii Constitutionale, pronuntata in solutionarea exceptiei de neconstitutionalitate ridicata cu privire la modul prea general de redactare a continutului juridic al infractiunii prev. de art. 297 alin. (1) C. pen., nu este de natura a rezolva intrutotul problemele privind corecta interpretare si aplicare a acestei norme de incriminare, intrucat simpla inlocuire a sintagmei ”indeplineste in mod defectuos”, cu expresia ”indeplineste prin incalcarea legii”, ori stabilirea unui prag minim al prejudiciului, nu pot sa duca la inlaturarea unora din aspectele criticate.

In consecinta, nici prin modificarile art. 297 alin. (1) C. pen., realizate prin OUG nr. 13/2017 (abrogata inainte de intrarea in vigoare), nu s-a reusit formularea unei norme de incriminare care sa fie la adapost de orice critica. Spre exemplu, numeroase fapte de neindeplinire a atributiilor de serviciu ori de indeplinire prin incalcarea unor acte normative primare (cu producerea urmarilor stipulate), care sunt sanctionate in continuare disciplinar, contraventional etc. (conform altor legi), ar trebui sa fie exceptate, pentru a nu exista posibilitatea incadrarii lor in continutul infractiunii de abuz in serviciu, din moment ce faptele respective nu prezinta pericolul social al unei infractiuni; in preocuparea dificila de a se cladi numeroase dosare penale, de multe ori nu se verifica reglementarile care prevad sanctiuni de alta natura, mai usoare (acestea fiind numeroase si disipate in foarte multe acte normative), cu atat mai mult cu cat art. 297 alin. (1) C. pen. nu ne atentioneaza, prevazand in mod expres exceptarea acestora din continutul juridic al infractiunii.

Dimpotriva, se pot intalni si situatii in care nu s-ar putea retine infractiunea de abuz in serviciu, chiar daca functionarii incalca, cu rea vointa (spre exemplu, cu scopul de a produce pagube foarte mari, urmarind realizarea unor foloase), unele sarcini delegate sau dispozitii ale conducerii, ori atributii de serviciu prevazute in regulamente interne etc., fara ca acestea sa fie stipulate expres si explicit in acte normative primare.

Introducerea sintagmei ”cu stiinta”, in continutul juridic al infractiunii de abuz in serviciu, era pozitiva pentru ca se preciza expres cerinta ca faptuitorul sa fi fost in cunostinta ca incalca o dispozitie legala. Consideram insa ca - pentru a nu exista posibilitatea interpretarii acestei conditii in sensul ca nu se impunea ca autorul sa stie (prevada) si consecintele comiterii elementului material - poate ar fi trebuit inserate in text sintagme ca: ”intentia frauduloasa”, ”pentru a obtine foloase necuvenite”, ”prin comiterea altor infractiuni sau folosirea de procedee frauduloase” – in vederea realizarii scopului propus etc.

Problema reglementarii corespunzatoare a art. 297 alin. (1) C. pen. nu se rezolva nici prin stabilirea unui plafon valoric (in OUG era de 200.000 lei, insa probabil ca in viitor se va renunta la acesta) de la care faptele concrete realizau continutul infractiunii, tocmai pentru ca aceasta conditie ar fi discriminatorie, iar continutul juridic al infractiunii ramanea in continuare relativ determinat. De altfel, valoarea prejudiciului nu determina, in general, pericolul social generic specific infractiunii, astfel ca, in principiu, nu constituie element constitutiv al infractiunii, ci, mai degraba, poate fi luata in calcul la reglementarea unei variante agravate ori la individualizarea sanctiunii; cand instanta constata ca se aduce o atingere minima valorilor sociale ocrotite de lege (si datorita prejudiciului redus) are posibilitatea aplicarii art. 80 si urm. C. pen., privind renuntarea la aplicarea pedepsei, ori a art. 83 si urm. C. pen., referitoare la amanarea aplicarii pedepsei.

In plus, unele fapte sunt periculoase, chiar daca prin ele se produc prejudicii infime, cum ar fi in cazul vanzarii la suprapret, care, in anumite perioade, a facut obiectul a numeroase dosare, procedandu-se chiar la arestarea faptuitorilor prin aplicarea procedurii flagrante (cum s-a procedat si la vanzarea cu lipsa la masuratoare, pentru care exista incriminare separata) - gravitatea acestor fapte rezultand din frecventa ridicata si caracterul fraudulos al lor (in cazul existentei unui ”plafon” minim pentru infractiunea de abuz in serviciu, vanzarea la suprapret poate sa fie sanctionata, totusi, ca inselaciune – care se comite de orice persoana - ori poate sa fie incriminata intr-o lege speciala).

Pe de alta parte, prin incalcarea unor norme de drept civil sau de alta natura se pot produce pagube foarte mari, insa faptele respective nu pot sa fie incadrate in continutul juridic al infractiunii de abuz in serviciu, intrucat legiuitorul a stabilit alte remedii - din moment ce nu s-a actionat cu mijloace specifice dreptului penal, neexistand astfel pericolul social aferent infractiunii.

Sintagma ”vatamare grava, certa si efectiva” a drepturilor sau intereselor legitime ale unei persoane fizice sau juridice, introdusa in art. 297 alin. (1) C. pen. prin OUG nr. 13/2017, nu este suficient determinata, astfel ca, in lipsa unei norme generale, care sa explice aceste notiuni, poate fi declarata neconstitutionala; e dificil de apreciat, de la caz la caz, care vatamare e grava si care nu, unde este limita dintre acestea, mai ales ca prin incalcarea drepturilor se produc consecinte diverse, care sunt greu de cuantificat si de comparat, neputandu-se folosi – de multe ori – aceeasi masura sau aceleasi criterii. De asemenea, pentru incalcarea anumitor drepturi exista deja reglementate alte remedii (contraventii, contestatii, actiuni civile in justitie etc.), continutul juridic al infractiunii neexcluzandu-le in mod explicit, astfel ca organele de aplicare a legii pot sa aleaga, in continuare, sanctionarea lor ca infractiuni.

Fata de toate aceste neajunsuri (la care se pot adauga si altele), apreciem ca, rational ar fi ca art. 297 alin. (1) C. pen. sa fie abrogat (daca nu se accepta realitatea ca acesta este deja abrogat, potrivit art. 147 din Constitutie), astfel incat organele judiciare sa nu mai aiba prerogative legislative, respectandu-se principiul separatiei puterilor, cat si pentru a nu mai exista riscul ca, in practica, sa se actioneze subiectiv si discriminatoriu, potrivit interpretarilor diferite a celor care infaptuiesc actul de justitie – abuzul in serviciu nefiind, de altfel, incriminat ca infractiune distincta (cu caracter general), in majoritatea tarilor cu o democratie avansata.

Locul acestei incriminari generale ar fi luat de incriminarile speciale (care prevad conditii de existenta clare si suficiente), ce vor fi adoptate in anumite domenii, pentru faptele referitor la care se considera ca prezinta pericolul social generic al unor infractiuni.

De altfel, solutia dezincriminarii poate fi sustinuta si pentru inlaturarea fenomenului de redundanta, care, uneori, pune in dificultate pe practicieni in alegerea incadrarii juridice potrivite pentru faptele concrete, intrucat atat in Codul penal, cat si in multe legi cu dispozitii penale sunt incriminate numeroase fapte cu caracter special, savarsite de functionari, care ar putea sa fie incadrate, toate, in continutul juridic existent al infractiunii de abuz in serviciu.

Pornind de la principiul sacru, potrivit caruia nicio persoana nu trebuie sa fie condamnata pe nedrept (chiar si din cauza unei interpretari subiective a unei norme de incriminare, determinata necorespunzator), dar si urmarind obiectivul ca faptele grave sa nu ramana nepedepsite (urmare dezincriminarii abuzului in serviciu), procesul de adoptare a unor incriminari speciale pentru faptele abuzive din anumite domenii ar putea sa continue, intrucat continutul juridic al acestora ar fi mai bine determinat, incluzand conditii de existenta suficiente, care sa delimiteze exact sfera de aplicare (ceea ce ar inlatura riscul impredictibilitatii, cat si al unor interpretari gresite, diferite, cu rezultate discriminatorii).

Astfel, spre exemplu, continutul legal al infractiunii de represiune nedreapta (art. 283 C. pen.) este clar determinat, atat in ce priveste modalitatile de savarsire a elementului material (prevazute limitativ), cat si cu privire la pozitia subiectiva (”cu stiinta”), nemaiexistand posibilitatea de a se extinde nejustificat aplicarea acestei norme de incriminare (printr-o interpretare subiectiva) pentru alte activitati asemanatoare cu cele aratate exact in continutul juridic, ori comise ”fara stiinta”.

La fel, in cazul infractiunii de tortura (art. 282 C. pen.), care are, de asemenea, caracter special fata de abuzul in serviciu, in norma de incriminare se prevede expres cerinta ca suferintele fizice sau psihice puternice sa fie realizate numai in anumite scopuri ori cu un anumit scop ori mobil – in caz contrar, activitatile prin care se provoaca asemenea urmari putand fi sanctionate mai bland, daca se realizeaza continutul altor infractiuni, savarsite de un subiect necalificat.

In situatia in care toate faptele abuzive ar fi incriminate separat, pentru fiecare domeniu (determinandu-se si ce fapte atrag raspunderea disciplinara, contraventionala sau materiala), ar exista avantajul aplicarii sigure a acelor dispozitii, si numai pentru faptele avute in vedere de legiuitor - organele judiciare nemaisubstituindu-se legiuitorului, ca in cazul ”identificarii” faptelor care ar realiza continutul infractiunii de abuz in serviciu. De asemenea, s-ar realiza o mai buna interpretare contextuala, folosindu-se toate notiunile cuprinse in legile speciale, specifice domeniului de activitate reglementat.

Referitor la protectia drepturilor si libertatilor fundamentale se poate redacta o incriminare separata (eventual, in cadrul infractiunii de purtare abuziva), care sa cuprinda mai multe elemente de determinare a caracterului infractional al faptelor. De altfel, in continutul art. 297 alin. (1) C. pen. puteau sa fie incadrate (dupa o posibila reformulare, in ipoteza mentinerii acestei incriminari) si faptele prev. la alin. (2), care prevede, in plus, existenta unui anumit mobil (caruia nu i s-a dat insa o relevanta agravanta, intrucat legiuitorul nu a stabilit limite de pedeapsa mai mari); prin OUG nr. 13/2017, la alin. (2) au fost prevazute limite de pedeapsa chiar mai mici decat pentru alin. (1), insa in continutul juridic nu au fost stipulate conditii privind gravitatea urmarilor si, mai ales, imprejurarea ca ”dreptul ingradit” sa fie prevazut intr-o lege primara.

Dar, cat timp norma de incriminare ramane asa cum este, organelor judiciare le revine sarcina de a-i interpretata continutul in functie de principiile dreptului penal si de criteriile generale care stau la baza ilicitului penal, astfel incat aceasta sa se aplice numai pentru faptele grave, care se comit prin procedee ilicite, cu intentie frauduloasa (avand astfel un grad ridicat de pericol social), intrucat raspunderea penala este cea mai aspra forma de raspundere.

In situatia in care se va considera, totusi, ca infractiunea prev. de art. 297 alin. (1) C. pen. trebuie mentinuta pe viitor si nu este posibila enumerarea tuturor activitatilor interzise (in afara celor prevazute deja in incriminarile cu caracter special), continutul sau juridic trebuie sa puna un accent deosebit pe elementul subiectiv, norma de incriminare fiind formulata in asa fel incat sa sanctioneze numai pe cei care, in cunostinta de cauza si cu rea-credinta, incalca atributiile de serviciu prevazute de lege, folosind manopere ilicite si avand un mobil sau un scop fraudulos, ilegal.

Daca se vor avea in vedere considerentele prezentate, nu s-ar mai retine cu usurinta infractiunea de abuz in serviciu pentru unele activitati realizate cu buna-credinta, cum ar fi, spre exemplu, cazul unei somitati oneste, avand vaste cunostinte in domeniu medical, insa nu si in domeniul economic sau juridic, care, aflandu-se temporar intr-o inalta functie administrativa, a semnat – cu avizul personalului de specialitate - prelungirea unui contract de prestari servicii.

Desi, organul judiciar a apreciat – printr-o alta interpretare a normelor specifice activitatii desfasurate, care prezinta anumite neclaritati - ca trebuia organizata licitatie, in cauza nu pot sa fie intrunite elementele constitutive ale art. 297 alin. (1) C. pen., deoarece autorul a fost de buna-credinta (chiar si daca impreuna cu echipa lui ar fi interpretat gresit legea in materie), intrucat nu s-a stabilit folosirea de manopere frauduloase (ex: falsul, primirea de foloase etc.) care sa indice intentia infractionala.

Pentru a se retine infractiunea aratata, trebuia sa se constate ca, factorul constiinta s-a rasfrant asupra vointei autorului, iar prin intermediul acesteia asupra faptei, adica fapta sa fi fost savarsita cu vinovatia specifica infractiunilor, fiind prezent atat factorul intelectiv (reprezentarea consecintelor ce se pot produce), cat si cel volitiv (urmarirea producerii acelor consecinte ilicite).

Astfel, potrivit evaluarii etico-juridice a cazului analizat - in lipsa unei incriminari speciale, care sa sanctioneze chiar si modul de interpretare a legii din domeniu - pentru a fi vinovat, autorul trebuia sa-si fi dat seama de caracterul ilicit (interzis, cu claritate, de legea penala) al faptei, in intregime, si sa fi avut constiinta ca produce o consecinta pagubitoare pentru unitate.

Majoritatea rationamentelor de mai sus pot sa fie aplicate si pentru infractiunea de neglijenta in serviciu (art. 298 C. pen.), care ar putea sa ramana incriminata numai pentru cazurile de culpa grava, cu consecinte deosebit de daunatoare (mai degraba pentru aceasta ar putea fi indicat un prag valoric, care sa delimiteze raspunderea penala de cea strict materiala).