Abuzul in serviciu, prevazut la art. 297 alin. (1) C.pen. - abrogat?

1.Continutul juridic al infractiunii de abuz in serviciu incalca principiul legalitatii incriminarii, fiind lipsit de claritate si predictibilitate

Definitia infractiunii aratata la art. 297 alin. (1), asa cum a fost formulata in noul Cod penal, are un caracter foarte general, permitand aplicarea de sanctiuni penale pentru oricare din miile de incalcari zilnice ale atributiilor de serviciu, in diferite domenii de activitate (daca se produc urmarile prevazute in norma de incriminare).

Intrucat continutul juridic al acestei infractiuni este vag, imprecis, putand fi interpretat discriminatoriu, s-a incalcat una din regulile principiului legalitatii incriminarii (nullum crimen sine legea certa), respectiv cerinta ca normele de incriminare sa fie bine determinate si predictibile, astfel incat sa se asigure o buna cunoastere si respectare a lor, atat de catre destinatari, cat si de catre organele judiciare.

In absenta unor conditii clare de existenta a ilicitului penal, care trebuiau sa fie prevazute expres in norma de incriminare, a ramas la aprecierea fiecarui organ judiciar sa aleaga – ca un veritabil legiuitor – care din multitudinea de fapte ar realiza continutul juridic al infractiunii de abuz in serviciu, dupa conceptii si criterii personale, astfel ca numeroase incalcari grave au ramas necercetate, in timp ce pentru altele, cu un pericol social redus (rezultate din exercitarea cu buna-credinta a atributiilor de serviciu, chiar si deficitara, ori care au urmari minore, putand sa antreneze numai raspunderea materiala ori sa fie sanctionate ca abateri disciplinare, contraventii etc.), s-au aplicat pedepse, uneori destul de severe.

2.Deciziile Curtii Constitutionale nu au aplicabilitate directa in practica, intrucat nu pot sa realizeze o interpretare legala obligatorie pentru organele judiciare ori sa modifice direct continutul legilor penale, ci se adreseaza organelor legislative pentru inlaturarea aspectelor de neconstitutionalitate

Prin Decizia nr. 405/2016 a Curtii Constitutionale se statueaza ca dispozitiile art. 297 alin. (1) C. pen. sunt constitutionale in masura in care, prin sintagma „indeplineste in mod defectuos” din cuprinsul acestora se intelege „indeplineste prin incalcarea legii”; de asemenea, pentru existenta infractiunii ar fi necesar sa se stabileasca un prag valoric minim al prejudiciului creat, cat si gravitatea atingerii aduse drepturilor sau intereselor legitime ale persoanelor vatamate.

Pornindu-se de la modul de redactare a Deciziei (nu se indica direct pentru ce motive continutul infractiunii este neconstitutional, ci cum trebuie sa arate pentru a fi constitutional) a fost emisa teoria potrivit careia aceasta decizie ar interpreta norma de incriminare, reducandu-i sfera de aplicare. Ca urmare, factorii responsabili au concluzionat ca nu se mai impune interventia legiuitorului pentru inlaturarea aspectelor de neconstitutionalitate si ca art. 297 alin. (1) C. pen. poate sa fie aplicat in continuare de catre organele judiciare, care trebuie sa aiba insa in vedere „modificarile” si/ sau „interpretarea” Curtii Constitutionale.

Daca este supusa unei analize atente, prin prisma Constitutiei, a reglementarilor si principiilor fundamentale de drept (in special ale dreptului penal), aceasta opinie este criticabila, fiind greu de gasit argumente pertinente si in limitele legii, pentru sustinerea sa.

Astfel, din cuprinsul art. 146 al Constitutiei Romaniei reiese clar ca in atributiile Curtii Constitutionale nu intra adoptarea, modificarea ori interpretarea autentica a legilor, aceasta avand numai rolul de a decide daca dispozitiile legale sunt sau nu constitutionale.

De altfel, in doctrina se arata ca interpretarea oficiala legala a oricarei norme juridice se realizeaza numai de catre organul legiuitor care a adoptat actul normativ; in acesta se va ingloba norma de interpretare, care face corp comun cu norma interpretata, avand astfel caracter retroactiv. Daca interpretarea legala are caracter general-obligatoriu, interpretarea oficiala cazuala, efectuata de catre organele judiciare, are caracter obligatoriu numai pentru cauza dedusa solutionarii, nu si pentru alte cazuri.

La fel, in domeniul dreptului penal, interpretarea legala este efectuata numai de catre organul care a adoptat norma interpretata, iar norma de interpretare face corp comun cu cea interpretata, aplicandu-se retroactiv, pentru toate faptele savarsite, de la data adoptarii actului normativ initial (spre deosebire de orice decizie a Curtii Constitutionale, care se aplica numai pentru viitor – art. 147 alin. 4 din Constitutie).

Din cele prezentate rezulta, cu certitudine, ca interpretarea oficiala legala a normelor penale nu se poate realiza in niciun caz de catre Curtea Constitutionala, care nu este autoritate legiuitoare, ci numai de catre organul legiuitor care a adoptat norma juridica interpretata.

Curtea Constitutionala nu este nici organ de aplicare a legii, astfel ca nu are atributii de a realiza interpretarea oficiala cazuala, dar nici interpretarea judiciara cu caracter general-obligatoriu pentru toate instantele, in vederea aplicarii unitare a legii penale pe viitor – sarcina care revine in mod exclusiv inaltei Curti de Casatie si Justitie, potrivit art. 126 alin. (3) din Constitutie, cat si art. 471 si urm. C. pr. Pen.

Deciziile Curtii Constitutionale se adreseaza direct numai organelor legiuitoare, care trebuie sa inlature aspectele de neconstitutionalitate din cuprinsul unor norme juridice; Curtea nu poate sa adopte legi, sa le modifice direct, ori sa emita decizii de interpretare a legii, asa cum rezulta expres din continutul art. 2 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, privind organizarea si functionarea Curtii Constitutionale, completata prin Legea nr. 138/1997: „Curtea Constitutionala se pronunta numai asupra problemelor de drept, fara a putea modifica sau completa prevederea legala supusa controlului. De asemenea, Curtea Constitutionala nu se poate pronunta asupra modului de interpretare si aplicare a legii, ci numai asupra intelesului sau contrar Constitutiei”.

Astfel, Curtea Constitutionala, nefiind organ legiuitor, nu poate sa modifice continutul juridic al art. 297 alin. (1) C. pen. (restrangand sfera de aplicare) si nu are abilitarea legala sa impuna o anumita interpretare pentru organele judiciare, a dispozitiilor acestei norme de incriminare.

Procedand la analizarea scopului Deciziei nr. 405/2016 a Curtii Constitutionale, prin prisma celor aratate mai sus, rezulta cu certitudine ca indicatia privind modul in care trebuie inteleasa sintagma privind neindeplinirea atributiilor de serviciu, din continutul juridic al infractiunii de abuz in serviciu se adreseaza organului legiuitor (la fel ca si mentiunile privind pragul minim al prejudiciului ori gravitatea incalcarii drepturilor sau intereselor legitime ale persoanelor vatamate), pentru a inlatura elementele de neconstitutionalitate.

Chiar daca am face abstractie de principiile fundamentale de drept, de dispozitiile art. 1 alin. (5) din Constitutie si de toate celelalte prevederi legale specifice si am accepta ca, prin Decizia nr. 405/2016, Curtea Constitutionala a modificat, in locul legiuitorului, continutul art. 297 alin. (1) C. pen., in sensul restrangerii sferei de aplicare (ori a realizat o interpretare general-obligatorie a incriminarii respective, in locul ICCJ), instantele de judecata tot nu ar putea sa solutioneze cauzele care au un asemenea obiect, intrucat nu numai ca nu pot sa legifereze, substituindu-se (si ele) organului legiuitor in ce priveste stabilirea pragului minim al prejudiciului sau a gravitatii atingerilor aduse drepturilor sau intereselor persoanelor vatamate, dar, chiar daca s-ar accepta si posibilitatea acestei substituiri, ar fi imposibil sa se formeze o practica unitara in materie, creandu-se haos judiciar, discriminari – generate de multiplele „continuturi juridice” ale infractiunii de abuz in serviciu, prefigurate de fiecare din organele judiciare, care vor putea stabili propriile „praguri”.

3.Art. 297 alin. (1) C. pen. a fost abrogat si nu mai poate fi aplicat pentru nicio fapta aflata in lucru ori care se va comite pana la adoptarea altor reglementari in materie

Din cuprinsul art. 147 alin. (1) al Constitutiei rezulta ca realitatea nu poate fi alta decat ca art. 197 alin. (1) C. pen. a fost abrogat.

Astfel, potrivit acestei norme, timp de 45 zile de la publicarea Deciziei nr. 405/2014, aplicarea art. 297 alin. (1) C. pen. a fost suspendata (ceea ce este, de altfel, logic, intrucat o dispozitie neconstitutionala, chiar si partial, nu poate fi aplicata, fara a se incalca principiile fundamentale ale statului de drept).

Conform aceleiasi norme, dispozitiile art. 297 alin. (1) C. pen. si-au incetat efectele juridice la data de 22 august 2016, aceasta infractiune fiind astfel abrogata, intrucat in cele 45 de zile organul legiuitor nu a pus in acord reglementarile neconstitutionale cu prevederile Constitutiei. Referitor la aceasta chestiune, distinsul profesor Constantin Mitrache arata: „Abrogarea unei norme penale dintr-o lege (abrogare partiala) poate surveni si ca efect al declararii acesteia ca neconstitutionala de catre Curtea Constitutionala. Declararea ca neconstitutionala a unei norme penale si publicarea deciziei Curtii in Monitorul Oficial are ca efect suspendarea normei si abrogarea acesteia dupa 45 de zile, daca in acest interval Parlamentul sau Guvernul, dupa caz, nu intervin si nu pun de acord norma declarata neconstitutionala cu dispozitiile Constitutiei”.

Daca se accepta aceasta realitate, rezulta ca abrogarea ar avea ca efect inlaturarea raspunderii penale pentru toate faptele savarsite anterior, cat si ulterior, pana la adoptarea unei eventuale noi incriminari, cu exceptia faptelor care pot fi incadrate in alte incriminari subsidiare, in vigoare. in acest sens, in literatura juridica de specialitate se arata ca: „Nu se poate pune semnul egalitatii intre abrogarea unei norme care prevede o fapta ca infractiune si dezincriminarea acelei fapte, fiindca este posibil ca incriminarea faptei sa continue printr-un alt text de lege, care existase paralel cu dispozitia abrogata, care avea caracter de lege generala”.

In perioada de 45 zile cat a fost suspendata aplicarea dispozitiilor art. 297 alin. (1) C. pen., aceasta incriminare era inca in vigoare, astfel ca, daca in acest interval se adopta un act normativ de catre legiuitor, prin care se inlaturau aspectele de neconstitutionalitate, atunci abrogarea primei reglementari se producea la data intrarii in vigoare a celei de-a doua, urmand sa se aplice legea mai favorabila – ceea ce ar fi avut ca efect inlaturarea raspunderii penale numai pentru faptele care nu-si mai gaseau corespondent in noua reglementare.

4.Sinuozitati ivite in practica organelor judiciare

Se pare ca, in practica exista unele tendinte de a considera - in dezacord cu solutia de abrogare documentata – ca art. 297 alin. (1) C. pen. este inca in vigoare si ca pot fi instrumentate in continuare dosare avand ca obiect faptele care s-ar incadra in continutul juridic al acestei norme de incriminare (corectat sau nu cu Decizia C.C. nr. 405/2016).

La baza acestei orientari nu ar putea sa existe vreun interes, intrucat, aflandu-ne intr-un stat de drept, politica penala este o componenta a politicii generale a statului, care este stabilita de alte organe, iar adoptarea, modificarea si interpretarea general-obligatorie a normelor juridice penale nu se realizeaza de Curtea Constitutionala, ci numai de catre autoritatea legiuitoare.

Poate ca, pentru a nu se produce unele perturbari in activitatea organelor de aplicare a legii, ar fi de preferat ca art. 297 alin. (1) C. pen. sa fi ramas in vigoare, dar, in acelasi timp sa se fi actionat la timp de catre organul legiuitor pentru corectarea continutului juridic, astfel incat acesta sa fie bine determinat, creandu-se astfel posibilitati pentru o mai buna cunoastere si respectare a sa de catre destinatari si organele judiciare.

Asa cum am vazut insa, daca am aplica in continuare aceasta incriminare, considerand-o in vigoare, ne-am situa categoric in afara principiului legalitatii incriminarii si s-ar incalca grav – pe langa reglementarile aratate – si dispozitiile art. 1 alin. (5) din Constitutie, potrivit caruia „in Romania, respectarea Constitutiei, a suprematiei sale si a legilor este obligatorie”.

Incalcarea legii s-ar produce si daca s-ar incerca obtinerea, din partea inaltei Curti de Casatie si Justitie, contrar competentei sale, a unei decizii (conform art. 471 si urm. C. pr. pen) pentru readucerea la viata a acestei incriminari abrogate, intrucat asemenea decizii au rolul de a realiza o interpretare general-obligatorie numai pentru dispozitiile legale in vigoare, in vederea aplicarii unitare, nicidecum sa interpreteze o dispozitie legala deja abrogata si, in acelasi timp, o decizie a Curtii Constitutionale – care, sub nicio forma, nu poate fi analizata si reinterpretata de o instanta de judecata.

Oricum, chiar daca s-ar obtine, aceasta decizie nu ar fi de natura sa creeze o practica unitara, nediscriminatorie, intrucat este foarte probabil ca unele instante sa nu-i dea curs, din cauza ca ea nu poate avea caracter obligatoriu, fiind dispusa cu incalcarea legii si a principiilor constitutionale.

Ca alternativa, exista posibilitatea sa recunoastem ceea ce este evident – ca art. 297 alin. (1) C. pen. este abrogat – din cauza ca a fost conceput necorespunzator de la inceput, iar apoi nu au fost luate masuri legislative la timp, conform Deciziei nr. 405/2016 a Curtii Constitutionale.

Si in aceasta ipoteza, unele persoane vor raspunde, eventual, pentru infractiuni subsidiare, ori pentru diverse fapte savarsite in concurs cu cele de „abuz”; altele nu vor raspunde penal (probabil cele mai putin periculoase, pentru ca nu au savarsit si fapte de coruptie sau alte infractiuni, care sa ramana sanctionabile). Tot atat de adevarat poate sa fie insa si faptul ca parte din persoanele care ”scapa” de raspundere, nu savarsisera fapte care sa prezinte pericolul social specific infractiunii, ci actionasera cu buna-credinta, ori aplicand neconform reglementarile interpretabile din domeniile de activitate unde s-au comis faptele s.a.; acesta ar fi, totusi, punctul pozitiv al abrogarii, intrucat se spune ca, mai bine scapa 10 persoane vinovate, decat sa fie condamnata una nevinovata – pentru orice om nevinovat, o pedeapsa necuvenita echivaland cu un destin distrus pe nedrept.

Sub imperativul respectarii principiului separatiei puterilor in stat, organele judiciare trebuie sa actioneze, in intreaga activitate pentru cresterea prestigiului propriilor institutii, aplicand legea in vigoare corect, in litera si spiritul ei, conform cu vointa legiuitorului, fara a se lasa seduse de imperativele constiintei de a sanctiona pana la capat persoanele cercetate, chiar prin aplicarea unor reglementari deja abrogate.

Divagand pe aceasta tema, am putea spune ca, de multe ori nu suntem multumiti pentru faptul ca unele activitati grave nu sunt incriminate inca (mai ales in sectoarele noi de activitate), ca unele norme de incriminare au fost abrogate de legiuitor, ca multe fapte penale nu au fost cercetate (sesizate), ca multi inculpati cercetati au scapat de raspundere penala din motive obiective ori subiective, ca unele infractiuni au fost dezincriminate pentru scurt timp (ex. bancruta frauduloasa) si apoi reincriminate, nemaifiind sanctionate toate faptele comise pana la noua incriminare etc.

In conditiile unei activitati legislative deficitare si incoerente, cresterea respectului si consolidarea fortei organelor judiciare isi vor avea permanent izvoarele in aplicarea legii cu onestitate, in mod egal si echitabil pentru toti, chiar daca exista denunturi sau autodenunturi (mai vechi sau mai noi), analizand totul cu multa ratiune si echilibru, indiferent de propriile credinte politice, morale etc. sau de standardele axiologice referitoare la continutul unor legi ori sentinte, care eventual pot fi analizate in materiale stiintifice spre a fi luate in considerare, uneori, pentru perfectionarea legislatiei ori a jurisprudentei.

5.Cum trebuie procedat in viitor pentru perfectionarea legislatiei in domeniu?

Indiferent daca se accepta sau nu ideea ca dispozitiile art. 297 alin. (1) C. pen. sunt deja abrogate, este imperios necesar sa se actioneze urgent pentru adoptarea de noi reglementari, complete, care sa respecte intocmai principiul legalitatii incriminarii, realizandu-se delimitarea de catre legiuitor a ilicitului penal, de faptele care pot fi de competenta altor organe, astfel incat sa se poata actiona cu rezultate bune impotriva incalcarilor grave ale atributiilor de serviciu.

a)Consideram ca o noua incriminare cu caracter general nu ar reusi sa determine cu exactitate ce fapte pot sa fie sanctionate penal (si care nu), chiar daca s-ar respecta intrutotul decizia Curtii Constitutionale - in principal din cauza ca, practic, nu se poate construi o definitie clara, bine determinata si (in acelasi timp) atotcuprinzatoare a infractiunii de abuz in serviciu, care sa fie valabila pentru toate sferele de activitate si pentru toate categoriile de functionari publici ori alti salariati, intrucat in societate exista o multitudine de institutii, entitati economice, organe etc., care realizeaza activitati diverse, deosebite de la un domeniu la altul.

Sanctionarea numai a faptelor prin care se incalca orice lege primara nu reprezinta o solutie fara cusur, intrucat unele din aceste incalcari nu prezinta pericolul social specific infractiunii, din cauza ca s-a actionat cu buna-credinta, printr-o interpretare gresita ori diferita de cea a organelor judiciare a unor reglementari administrative neclare etc. De asemenea, incalcarea reglementarilor secundare, care sunt adoptate in conformitate cu legile primare si pentru aplicarea acestora, fara sa le exceada – nu poate fi scoasa intotdeauna in afara ilicitului penal, intrucat de multe ori incalcarea, cu rea-credinta, a unei indatoriri inscrise, spre exemplu, intr-un regulament intern, poate genera consecinte deosebit de grave, pericolul social produs fiind specific infractiunii.

In acest sens, eminentul profesor George Antoniu preciza: „Experienta a aratat ca nu se poate renunta ca anumite elemente constitutive ale normei de incriminare sa fie clarificate pe baza unor acte normative inferioare legii ... De asemenea, prevederile referitoare la exercitarea fara drept a unei profesii sau activitati (art. 348 C. pen.) se intregesc cu actele normative de drept administrativ, care reglementeaza exercitarea unei profesii sau meserii si care se refera la legea penala pentru a sanctiona nerespectarea conditiilor de exercitare ale profesiei sau meseriei. Referirea la aceste acte inferioare legii este absolut necesara, ca o completare de ordin tehnic a normei de incriminare”.

In concluzie, daca se opteaza (chiar si tardiv) pentru adoptarea unei incriminari cu caracter general - dupa modelul incriminarii initiale, prevazute la art. 297 alin. (1) C. pen. si cu respectarea Deciziei Curtii Constitutionale - s-ar reduce sfera ilicitului penal, fara sa se rezolve insa problemele privind claritatea si previzibilitatea incriminarii, precum si separarea ilicitului penal de faptele care pot sa antreneze raspunderea contraventionala, disciplinara etc., persistand astfel premisele unor practici neunitare, subiective si chiar discriminatorii, prin sanctionarea anumitor fapte minore ca infractiuni, in timp ce altele grave pot sa nu fie cercetate.

Pentru a se atenua consecintele negative relevate, apreciem ca, ceea ce ar trebui sa contureze continutul juridic al unei eventuale infractiunii generale a abuzului in serviciu ar fi, in mod deosebit, intentia frauduloasa, reaua credinta a autorului, rezultand din mijloacele, metodele, manoperele dolosive folosite - indiferent de natura actului normativ care reglementeaza atributiile de serviciu incalcate.

b)Rezolvarea, care consideram ca ar asigura claritatea si predictibilitatea reglementarilor, inlaturand posibilitatea arbitrarului, subiectivismului si, implicit, practica neunitara, ar fi incriminarea faptelor periculoase, separat pentru fiecare domeniu de activitate (unde nu exista asemenea incriminari), dupa modelul normelor de incriminare deja adoptate, cum ar fi, spre exemplu, art. 295, art. 296 sau art. 321 C. pen., ori art. 264 si art. 265 din Codul muncii; de preferat ar fi ca aceste reglementari sa fie cuprinse in legi speciale, intrucat astfel s-ar permite o mai buna cunoastere si respectare - de catre functionarii publici si ceilalti salariati, in exercitarea atributiilor de serviciu - a normelor de incriminare, prin corelarea lor cu celelalte dispozitii cuprinse in respectivele acte normative.

In concluzie, pornind de la realitatea abrogarii art. 297 alin (1) C. pen., apreciem ca se impune concentrarea tuturor eforturilor in vederea adoptarii urgente de reglementari clare, bine determinate, privind sanctionarea faptelor grave care se comit in diferitele domenii de activitate, prin incalcarea, cu rea-credinta, prin mijloace frauduloase, a atributiilor de serviciu.

Chiar daca pe moment abrogarea art. 297 alin. (1) C. pen. ar fi considerata o „pierdere” (minora, comparativ cu cifra neagra a criminalitatii), in viitor, prin imbunatatirea reglementarilor din domeniu, castigul pentru consolidarea statului de drept poate fi mai mare, intrucat s-ar crea premisele necesare pentru cresterea eficientei actului de justitie si prevenirea erorilor judiciare, eliminandu-se si controversele existente – toate acestea fiind de natura sa duca la cresterea prestigiului si fortei justitiei.

Aceleasi considerente pot fi avute in vedere pentru reformularea continutului juridic al infractiunii de neglijenta in serviciu (care nu a fost abrogata), urmand sa fie sanctionate numai faptele care au la baza o culpa grava si care produc consecinte deosebit de daunatoare – fiind necesara chiar stabilirea unui prag valoric.